Na dan kad je Općinski prekršajni sud u Zagrebu oslobodio od optužbi Zagrebački holding za masovno okupljanje na sprovodu Milana Bandića 3. ožujka, iz proceduralnih razloga (činjenični opis ocijenjen nepodvedivim pod kažnjive odredbe Zakona o sustavu civilne zaštite), donosimo treći dio analize djelovanja i problema hrvatskog sustava upravljanja krizama. Dok se u prvom dijelu autor osvrnuo na ustroj i podrijetlo tog sustava, a u drugom dijelu razmotrio detalje odgovora RH na konkretnu i aktualnu pandemijsku krizu – u trećem je dijelu razmotreno zašto nikakva poboljšanja aktualnog sustava u Hrvatskoj nisu izvedena tijekom zatišja među valovima pandemijske krize.

Post-krizno razdoblje

Glavne zadaće u ovoj fazi su evaluacija organizacije djelovanja u krizi, i pripreme koje se izvode na temelju uočenih nedostataka i nužnih promjena organizacije i načina njezinog kriznog djelovanja. Na operativnoj razini sustava upravljanja krizama – isti se vraća u rutinski način djelovanja. Na strateškoj razini djelovanja – provodi se analiza njegovog djelovanja u završenoj krizi i na temelju tih lekcija napraviti potrebne promjene u strukturi i organizaciji sustava, te eventualno razviti nove sposobnosti sustava. Iako kronološki ova faza još nije nastupila, u stvarnosti ona se djelomično trebala provesti tijekom ljeta prošle godine. Zatišje između prvog i drugog vala pandemije trebalo se iskoristiti za analizu problema nastalih tijekom proljeća u prvoj fazi djelovanja improviziranog sustava upravljanja u kriznim situacijama. Cilj je trebao biti otklanjanje barem dijela uočenih problema (svi problemi nisu se mogli ukloniti zbog nedostatka ljudskih i materijalnih resursa). To nije urađeno, a negativne posljedice ovog previda postale su vidljive u listopadu prošle godine.

S obzirom na probleme navedene u prva dva dijela ove analize, kako se može objasniti pogoršanje djelovanja hrvatskog sustava upravljanja u krizama nakon uspješne početne faze na početku pandemije? Zemlja koja se našla u sličnoj situaciji je Češka, i njezino iskustvo može se primijeniti na situaciju u Hrvatskoj. Na početku pandemije Češka je poduzela niz brzih i učinkovitih mjera (zatvaranje granica, uvođenje karantene, stroge epidemiološke mjere, uspješna krizna komunikacija) koje su imale potporu stanovništva. Međutim, kada je početkom ljeta pokrenut proces popuštanja mjera pokazalo se da je isti bio prebrz i s raširenim uvjerenjem da je virus oslabio i da više ne predstavlja opasnost. Zaštitne mjere su ukinute (umjesto poticanja nastavka nošenja zaštitnih maski proširila se priča o njihovoj štetnosti), a premijer Andrej Babiš proglasio je pobjedu nad virusom. Svaki prijedlog o ponovnom uvođenju epidemioloških mjera bio je zaustavljen. Kada je u kolovozu započeo rast broja zaraženih osoba mjere su ponovno uvođene, ali nevoljko. U listopadu su održani lokalni izbori, a do tada se oklijevalo s uvođenjem oštrijih mjera koje bi odgodile izbore a vjerojatno i utjecale na njihov ishod (što bi se vjerojatno negativno odrazilo na rezultat vladajuće stranke). Kulminacija pogrešnih poteza i ponašanja na svim razinama društva omogućila je razmahivanje epidemije u rujnu i listopadu prošle godine, nakon čega je uvođenje oštrog zatvaranja postalo neizbježno.

Hrvatska 2020. – rast broja zaraženih nakon ljetnog popuštanja mjera

Ista stvar dogodila se i u Hrvatskoj. Nakon uspješnog obuzdavanja epidemije u proljeće objavljena je pobjeda nad virusom, a kombinacija dva činioca (parlamentarni izbori u srpnju, te potreba brzog otvaranja kako bi se donekle spasila turistička sezona i spriječio gospodarski kolaps) došlo je do naglog popuštanja mjera. Rezultat je bio isti kao i u češkom slučaju – veliki rast oboljelih i umrlih osoba nakon ljeta, koji je na kraju prisilio hrvatske vlasti na ponovno uvođenje oštrih epidemioloških mjera. No, i to je urađeno sa zakašnjenjem. U oba slučaja postoji još jedan činilac koji se mora uzeti u obzir pri analizi djelovanja sustava upravljanja u kriznim situacijama. To je utjecaj politizacije na odluke i mjere poduzete u kriznoj situaciji. Problem politizacije već je spomenut na nekoliko mjesta u ovoj analizi, te je potrebno jasno definirati značenje ovog pojma.

Opasnosti politizacije

Kada se govori o činiocu politizacije, misli se na politizaciju javne uprave što uključuje i njezinu komponentu za djelovanje u kriznim situacijama. Ova tema je u središtu brojnih rasprava u okviru zapadnih demokracija vođenih tijekom zadnja dva stoljeća.

Premijer Plenković u razgovoru za CNBC: “Pobijedili smo virus u prvom poluvremenu”

Što je politizacija javne uprave? Postoje mnoge definicije no za ovu analizu uzeta je opća definicija koju su 2004. godine dali politolozi Guy Peters i Jon Pierre: to je zamjena kriterija zasnovanih na sposobnosti sa političkim kriterijima u odabiru, zadržavanju, promicanju, nagrađivanju i discipliniranju članova javne uprave. Politički kriteriji su ili (1) ideološki (lojalnost stranačkom programu, ideologiji stranke ili vođi stranke) ili (2) zasnovani na patronaži koja može biti izborna (nagrađivanje lojalnih članova stranke i političkih donatora) i organizacijska (postavljenja koja imaju za cilj jačanje utjecaja političke stranke u državnim institucijama), a najčešće je kombinacija oba ova činioca. U oba slučaja karijera pripadnika javne uprave više ovisi o političkim normama umjesto profesionalnim normama definiranim zakonskim okvirom. U opisanim okolnostima u radu javne uprave prednost se ne daje ostvarivanju javnih interesa, već ostvarivanju stranačkih interesa, te ciljeva pojedinih interesnih skupina i pojedinaca povezanih sa vladajućom političkom strankom.

Američki senator iz 19. stoljeća u omiljenoj igri bira stranačkog kandidata za predsjednika SAD – tipičan primjer političke patronaže

Postoji niz oblika politizacije javne uprave, a jedan od najpoznatijih je sustav političke patronaže poznatiji i pod nazivom sustav plijena (spoils system). Ključno obilježje sustava plijena je da pobjednik na izborima (politička stranka) nagrađuje svoje članove položajima u javnoj upravi. Sustav političke patronaže dovodi u pitanje podjelu između političara kao donositelja odluka (vlada) i profesionalne birokracije kao izvršitelja tih odluka (javna uprava). Ova podjela predstavlja glavni organizacijski princip zapadnih političkih sustava. Javna uprava je uvijek izložena političkom utjecaju, ali ona ne smije biti politizirana već zadržati autonomiju, profesionalizam i integritet u djelovanju. To znači da se ne smije nekritički prihvatiti svaki prijedlog (posebno ako je upitna njegova stručnost i/ili zakonitost), već se argumentirano mora odbiti i s time upoznati javnost. U slučaju politizacije javne uprave sve prednosti ovakvog sustava se gube. Kao primjer nastojanja zadržavanja autonomije i profesionalnosti institucija javne uprave može se navesti recentni slučaj u SAD. Nakon izbijanja epidemije virusa COVID-19 u Sjedinjenim Američkim Državama, Trumpova administracija nastojala je političkim pritiscima prisiliti federalne zdravstvene institucije da nekritički prihvate stavove predsjednika Donalda Trumpa (u početku negiranje pandemije, zatim odbijanje provođenja mjera za suzbijanje pandemije zbog njihovog negativnog učinka na američku ekonomiju, nuđenje raznih neprovjerenih tretmana, negiranje ozbiljnosti situacije, a na kraju i nepripremljenost za distribuciju cjepiva). Ovim nastojanjima od početka su se suprotstavili dr. Anthony Fauci (ravnatelj Nacionalnog instituta za alergije i zarazne bolesti), kao i niz predstavnika drugih federalnih zdravstvenih institucija koji su se odbili politizirati i zadržali profesionalizam u djelovanju. U djelovanju ovako politizirane javne uprave ključno je kontrolirati postavljenje i karijeru djelatnika iste.

Posljedice politizacije javne uprave najčešće su negativne: (1) izmjenjivost položaja u stranačkoj hijerarhiji i javnoj upravi koja vodi uspostavi političke kontrole nad javnom upravom; (2) traženje od pripadnika javne uprave da se angažiraju u političkoj stranci (često je to uvjet za dalje napredovanje); (3) zamjena napredovanja na temelju sposobnosti sa napredovanjem na temelju političke podobnosti; (4) poticanje korupcije. Krajnji negativni rezultat su loše javne politike.

Politizacija javne uprave dovodi do dvije vrste negativnih posljedica na sustave upravljanja u kriznim situacijama. Prva negativna posljedica je degradacija sposobnosti sustava, što je vidljivo na primjeru SAD. Kada je 2014. godine izbila epidemija ebole u Zapadnoj Africi, predsjednik Obama napravio je kompletno restrukturiranje sposobnosti SAD za borbu protiv pandemije. Organizirane su dvije skupine za nadzor epidemije i zapovijedanje u krizi (jedna u Ministarstvu domovinske sigurnosti i druga u Bijeloj kući, kao dio Vijeća za nacionalnu sigurnost) zadužene za koordiniranje i upravljanje svim državnim institucijama i sposobnostima na ovom području. Potporu ovim skupinama davali su Nacionalni instituti za zdravlje (NIH – 27 instituta organiziranih u okviru ove federalne institucije), te Centri za kontrolu i prevenciju bolesti (CDC). Također je pripremljen detaljni plan i procedure postupanja u slučaju epidemije. Tako je na federalnoj razini stvoren sustav za pružanje potpore vlastima na razini saveznih država i niže (koje ne mogu biti djelotvorne bez vođenja i materijalne potpore sa federalne razine).

Cjelokupni taj mehanizam demontirala je Trumpova administracija između 2017. i 2019. godine kroz ukidanje novih upravljačkih struktura i smanjivanje financiranja ostalim komponentama sustava (uključujući i potpuno ukidanje nekih programa zdravstvene sigurnosti). Strategije i planovi djelovanja Obamine administracije za slučaj pandemije potpuno su zanemareni (na primjer, tijekom prva dva mjeseca izbijanja pandemije nisu provedeni planovi za stvaranje zaliha potrebne medicinske opreme na federalnoj razini, a kada se konačno počelo sa kupovinom opreme bilo je prekasno a odobrena sredstva bila su premala – broj zaraženih osoba povećavao se toliko brzo da medicinske ustanove na razini saveznih država nisu mogle pravodobno reagirati na pogoršavanje situacije). To je bilo praćeno i intenzivnom politizacijom američkog zdravstvenog sustava povezanom sa pokušajima ukidanja tzv. programa “Obamacare”. Rezultat je bio kolosalni neuspjeh američke javne uprave u pružanju odgovora na pandemiju izazvanu virusom COVID-19.

Druga negativna posljedica je gubljenje povjerenja populacije u sposobnosti političkog vodstva za uspješnim djelovanjem u krizi, što se vidi na primjeru švedske strategije borbe protiv pandemije. Održavanje visokog političkog povjerenja građana u odluke vlade (koje američki politolog Marc J. Hetherington definira kao “temeljnu orijentaciju evaluacije vlade, zasnovanu na procjeni uspješnosti djelovanja vlade na temelju normativnih očekivanja stanovništva”), te vladajućih struktura u stručnu ekspertizu specifično je obilježje švedskog političkog sustava. Na početku izbijanja pandemije švedska javnost iskazala je visoku potporu djelovanju vlade te strategiji glavnog državnog epidemiologa Andersa Tegnella usmjerenoj na izbjegavanje zatvaranja. Ali, kako su rasle dvojbe o ispravnosti švedske strategije tako se počela smanjivati i potpora javnosti poduzetim mjerama. Dana 23. lipnja 2020. švedski dnevni list Dagens Nyheter donio je istraživanje agencije Ipsos koje je pokazalo značajan pad povjerenja u odnosu na istraživanje napravljeno u travnju – snažno povjerenje u sposobnost vlasti da se nose sa zdravstvenom krizom pokazalo je 45 % ispitanih (56 % u travnju), slabo povjerenje u sposobnosti vlasti 29 % (prije 21 %), snažno povjerenje u nacionalnu zdravstvenu agenciju 57 % (prije 69 %), te potporu u djelovanje epidemiologa Andersa Tegnella 60 % (prije 69 %). Potporu vladi lijevog centra dalo je 38 % ispitanih (prije 50 %), a premijeru Stefanu Loftvenu 39 % (prije 49 %). Iduće istraživanje agencije Ipsos objavljeno je u Dagens Nyheteru 2. rujna. Prema nalazima istraživanja pokazano je povjerenje u nacionalnu zdravstvenu agenciju od 58 %, potporu djelovanje epidemiologa Andersa Tegnella 63 %, a potporu premijeru Loftvenu 34 posto.

Glavni švedski državni epidemiolog (Photo: Mattias Ahlm/Sveriges Radio)

U istraživanju agencije Ipsos objavljenom 26. studenog 82 % ispitanih izjavilo je kako je zabrinuto ili vrlo zabrinuto sposobnošću djelovanja švedskog zdravstvenog sustava u pandemiji, samo 42 % pokazalo je povjerenje u sposobnost vlade da se nosi sa krizom, a 44 % izrazilo mišljenje da švedske vlasti ne poduzimaju sve potrebne akcije u borbi protiv virusa. Formalno priznanje o neuspješnoj švedskoj strategiji borbe protiv virusa CORONA-19 dao je u javnom obraćanju švedski kralj Carl XVI Gustaf 17. prosinca prošle godine, te švedska Vlada nešto ranije donošenjem mjera o zatvaranju zemlje. O tome na koji će se način ovaj neuspjeh odraziti na spremnost švedske populacije u davanje povjerenja i potpore djelovanju vlasti u budućim krizama tek će se vidjeti.

RH i politizacija

Kakva je situacija po pitanju politizacije javne uprave u Hrvatskoj? Ponovno se vratimo na analizu Europske komisije o stanju javne uprave u Hrvatskoj (Public administration characteristics and performance in EU28: Croatia). Po pitanju politizacije u ovom dokumentu se konstatira sljedeće:

1. Politizacija je stalno obilježje i jedan od glavnih problema javne uprave u Hrvatskoj. Pokušaji depolitizacije javne uprave svode se samo na dimenziju reduciranja pozicija političkih postavljenja kroz uvođenje prakse raspisivanja javnih natječaja. Ali, s obzirom da vlada zadržava potpunu kontrolu nad procedurom izbora, konačni rezultat je zanemarivanje profesionalnih i obrazovnih standarda i stavljanje naglaska na vođenje interviewa (zanemaruje se element sposobnosti kandidata). To je omogućilo da se veliki broj politički postavljenih pripadnika javne uprave ponovno imenuje koristeći nove procedure, što ukazuje na neuspjeh mjera depolitizacije bez obzira na izmjene zakonske regulative između 2009. i 2016. godine. Na lokalnim razinama vlasti politizacija je intenzivirana nakon donošenja zakona o izravnom izboru gradonačelnika 2009. godine, a stalni problem ostaje i imenovanje politički postavljenih osoba na upravljačke pozicije (str. 123).
2. Navođenje razloga smanjivanja profesionalizma u hrvatskoj javnoj upravi. Kao razlozi se navode: jačanje političkog utjecaja u novačenju javnih djelatnika; širenje političkih pozicija u javnoj administraciji; osnivanje novih agencija bez primjene standarda profesionalnosti i sposobnosti; uvođenje velikog broja političkih savjetnika; nepostojanje napretka po pitanju administrativne edukacije visokih dužnosnika u javnoj upravi; jedva vidljivi rezultati školovanja osoblja tijekom njihove službe; nepromoviranje standarda u odnosu javnih djelatnika prema građanima. Tu je i nepostojanje motivacije djelatnika za usavršavanjem i inoviranjem (str. 133).

Kako premijer Plenković vidi Stožer civilne zaštite? (Photo: Vlada RH)

Navedene osobine politizacije javne uprave u Hrvatskoj konzistentne su s patronažnim modelom politizacije u kome politička stranka na vlasti ne pravi razliku između vlade i javne uprave te ih percipira kao jedinstvenu cjelinu s kojom može raspolagati prema vlastitoj volji i interesima (od nagrađivanja članova stranke do pogodovanja interesnim skupinama povezanima sa strankom). Ovakvo shvaćanje javne uprave u Hrvatskoj potvrđuje izjava premijera Andreja Plenkovića dana 12. rujna 2020. godine (povodom očekivane odluke Ustavnog suda o mjerama koje je donio nacionalni Stožer), kojom se priznaje i prihvaća politizacija nacionalnog Stožera civilne zaštite: ”Taj stožer je osnovan od strane Vlade RH, nije neki stožer koji ima apolitičan karakter, neovisno tijelo… Ustrojeno je temeljem hrvatskih zakona i ti ljudi su nominirani od strane Vlade RH“.

Ispraćaj HDZ-ovog saborskog zastupnika Miroslava Tuđmana – “u skladu s epidemiološkim mjerama” (Photo: HDZ)

Kako se politizacija javne uprave u Hrvatskoj odražava na rad sustava za upravljanje u kriznim situacijama? Vladajući HDZ nastojao je iskoristiti djelovanje sustava u tekućoj krizi radi ostvarivanja političkih ciljeva stranke. Mogu se navesti dva glavna poticaja za takvo ponašanje. Prvi je značaj parlamentarnih izbora za konsolidaciju vlasti HDZ-a (postizanje uvjerljive pobjede na izborima i sprječavanje situacije da ostvareni rezultati budu ugroženi u post-izbornom razdoblju) nakon što je Andrej Plenković na unutarstranačkim izborima nanio težak poraz desnoj struji unutar stranke. Drugi je nastojanje što je moguće bržeg ukidanja epidemioloških mjera uvedenih u proljeće prošle godine kako bi se barem djelomično spasila nadolazeća turistička sezona i smanjio očekivani veliki proračunski deficit. Problem je u činjenici da se kroz način njihove realizacije (pogodovanje određenim subjektima radi održavanja političke potpore HDZ-u prije i nakon izbora, te prebrzo ukidanje epidemioloških mjera i kasnije ponovno sporo uvođenje istih) stvorila situacija koja je rezultirala velikim porastom broja oboljelih u razdoblju od kraja kolovoza do prosinca prošle godine.

Da je u ostvarivanju ovih ciljeva prisutna politizacija sustava za upravljanje u kriznim situacijama formiranog izbijanjem pandemije ukazuju sljedeći primjeri:

1. Pogodovanje određenim društvenim skupinama koje daju političku potporu HDZ-u. Među najveće kritike upućene Vladinim mjerama je pogodovanje društvenim skupinama od kojih dobiva političku potporu. To su Katolička Crkva i braniteljske udruge.

Još prije donošenja odluke o popuštanju epidemioloških mjera dopuštena je crkvena procesija na Hvaru održana 10. travnja 2020. godine pri čemu su se nakon početnog pridržavanja kršile epidemiološke mjere (što pokazuju snimke procesije) usprkos tvrdnjama Krešimira Capaka da su one poštovane. Navedeni obrazac nastavio se i u idućim mjesecima, pri čemu je od strane dijela svećenika zabilježen snažan otpor epidemiološkim mjerama, a od strane vlasti nekažnjavanje kršenja mjera. Sociolog religije Ivica Maštruko istaknuo je kako je dopuštanjem otvaranja vjerskih institucija Stožer donio političku odluku čime je, prema Maštruku, “pokazao da je podložan konformizmu i jednoj grupaciji građana“. Posve suprotan primjer je poštivanje donesenih odluka od strane Katoličke Crkve u Njemačkoj, Italiji, Poljskoj i Nizozemskoj. U ovim zemljama nije se pokušalo izbjeći uvedena ograničenja (a u nekim slučajevima i potpune zabrane) u izvođenju vjerskih obreda.

Popuštanja braniteljskim udrugama bilo je vidljivo u obilježavanju Dana sjećanja na Vukovar. Ova komemoracija vjerojatno je održana radi sprečavanja desničarskih reakcija u slučaju neodržavanja iste unutar i izvan HDZ-a. Kako bi se dopustilo obilježavanje ovog dana i organizacija vukovarske Kolone sjećanja došlo je do ublažavanja zakonskih odredbi o okupljanju (ukidanje ograničenja od 50 ljudi na javnim okupljanjima). Doneseno ublažavanje mjera odmah je osudila Hrvatska udruga bolničkih liječnika, a snimke Kolone sjećanja napravljene 18. studenog 2020. pokazale su da se mnogi od nekoliko tisuća okupljenih  (procjene se kreću od 5.000 do 10.000 osoba) nisu pridržavali epidemioloških mjera (nošenje zaštitnih maski, održavanje udaljenosti). Za usporedbu, u drugim zemljama bez obzira na značenje ovakvih događaja nije došlo do velikih okupljanja. Na primjer, u Francuskoj je predsjednik Macron otkazao vojnu paradu i okupljanje u Parizu na Dan pobjede 8. svibnja, a na Dan Bastillie (14. srpnja) održana je samo mala vojna parada na drugoj lokaciji i uz minimalni broj okupljenih.

“Adria Tour” – jedno od rijetkih događanja prekinuto zbog nepridržavanja epidemioloških mjera (Photo: Vlada RH)

2. Nekonzistentnost i selektivnost u primjeni epidemioloških mjera. Usprkos konstantno ponavljanim prijetnjama kaznama u slučaju nepoštivanja epidemioloških mjera vidljivo je stalno dopuštanje kršenja istih bez ikakvih sankcija. U lipnju prošle godine u Zadru je održan teniski turnir Adria Tour u organizaciji Novaka Đokovića kao promidžbeni potez radi privlačenja stranih turista na početku turističke sezone. Iako je dozvola za održavanje dana uz uvjet pridržavanja epidemioloških mjera zbog njihovog nepridržavanja turnir je prekinut, ali usprkos niza slučajeva zaraze nisu poduzete nikakve sankcije. Isto se dogodilo pri slavlju navijača Torcide u Splitu, 29. listopada 2020. godine, pri obilježavanju 70-godišnjice ove navijačke skupine.

Ovo nisu jedini slučajevi. Tu je sada već zaboravljeno nekažnjavanje odgovornih za 18 smrtnih slučajeva zbog zaraze virusom COVID 19 u travnju prošle godine u splitskom Domu za starije i nemoćne (u medijima je iznesena ocjena da je time štićen splitski član HDZ-a Ivan Škaričić), a u studenom prošle godine u istom domu ponovno je došlo do zaraze štićenika. Mogu se navesti i drugi slučajevi. Na primjer, u trenutku pisanja ove analize postao je aktualan slučaj šibensko-kninskog župana i načelnika županijskog Stožera civilne zaštite Nikole Blaževića koji je uhvaćen u kršenju epidemioloških mjera (organiziranje privatne zabave u zatvorenom hotelu), ali odbija podnijeti ostavku i ovaj vrući kesten stavlja u ruke nacionalnog Stožera i njegove stranke. Tu su i drugi recentni primjeri – “korona svadbe” u Lici ili kršenje epidemioloških mjera na sprovodima Miroslava Tuđmana i Milana Bandića.

Navedeni primjeri upućuju na djelovanje u čijem korijenu leže i političke kalkulacije, čime se sprečava brzo i odlučno kažnjavanje kršitelja mjera. Krajnja konzekvenca je gubljenje povjerenja javnosti u djelovanje Vlade i rastuće odupiranje donesenim mjerama, što je bilo vidljivo tijekom okupljanja studenata u Zagrebu početkom veljače.

3. Raspisivanje parlamentarnih izbora 7. srpnja prošle godine usprkos u tom trenutku ne previše povoljnoj epidemiološkoj situaciji. U hrvatskim medijima je prisutna ocjena kako je vladajući HDZ raspisao izbore usprkos upozorenjima medicinske struke o potrebi njihovog odgađanja kako bi iskoristio uspjeh u početnoj fazi suzbijanja epidemije. Kao drugi razlog navodi se tada prisutna nesigurnost o ekonomskim rezultatima turističke sezone što je utjecalo da se izbori organiziraju prije nego što bi se osjetile ekonomske posljedice u slučaju neuspjeha sezone.
4. Tretiranje svake kritike usmjerene prema radu nacionalnog Stožera kao napada na Vladu i hrvatsku državu. Ovaj činilac već je istaknut u dijelu analize o kriznom komuniciranju. Kao dodatni argument za ovu tezu može se navesti reakcija Vlade na apel 26 hrvatskih znanstvenika na čelu s Ivanom Đikićem objavljen u listopadu prošle godine. U apelu je naglašena potreba hitnog poduzimanja oštrijih epidemioloških mjera kako bi se spriječio veliki porast oboljelih. Reakcija Vlade bila je neuspjeli pokušaj odstranjivanja pet potpisnika apela iz rada Znanstvenog vijeća (koje daje Vladi stručne savjete u suzbijanju pandemije) kako bi se spriječili disonantni tonovi u radu ovog tijela i osigurala potpora vijeća budućim političkim potrebama Vlade.

Kao primjer drugačijeg postupanja može se navesti otvaranje parlamentarne istrage u Kanadi u listopadu prošle godine. Cilj istrage je procjena epidemioloških mjera kanadske vlade za vrijeme prvog vala pandemije, a protiv pokretanja bili su vlada i poslovni krugovi (njihovo protivljenje nije uključivalo i pokušaje sprječavanja pokretanja istrage). U Švedskoj je u prosincu predstavljen prvi izvještaj posebnog državnog odbora  osnovanog 30. lipnja 2020. godine koji analizira djelovanje švedskih vlasti u suzbijanju pandemije. Prvi izvještaj istaknuo je ozbiljne nedostatke (zaštita starije populacije nije bila adekvatna) a konačni izvještaj biti će objavljen 2022. godine.

5. Spremnost članova Nacionalnog stožera za davanje potpore dvojbenim odlukama Vlade. Uz raniji primjer naveden u analizi kriznog komuniciranja mogu se navesti i drugi. To je potpora Krunoslava Capaka i Alemke Markotić promjeni epidemioloških pravila prije Vukovara, kao i labavljenju epidemioloških mjera za vrijeme Božića, opravdavanje nepoduzimanja mjera protiv okupljanja navijača Torcide u Splitu od stane Davora Božinovića, ili odbijanje davanja odgovora Božinovića i Capaka na pitanje o usporedbi mjera ograničenja prema ugostiteljskim objektima i crkvenim zgradama.

Rezultat ovakvog ponašanja članova nacionalnog Stožera (u kombinaciji s drugim indikatorima politizacije) vidljiv je u smanjivanju potpore javnosti radu nacionalnog Stožera. Krajem prosinca televizija N1 objavila je rezultate istraživanja prema kome je 46 % ispitanih iskazalo nepovjerenje u rad Stožera. Slično istraživanje Nove TV pokazalo je da 68 % ispitanih daje potporu radu Stožera, ali da je ta brojka u odnosu na studeni u padu (tada je iznosila 76 %). U istom razdoblju postotak nezadovoljnih radom Stožera je porastao s 19 % na 27 %. Istraživanje RTL televizije u lipnju je pokazalo da 62 % ispitanih ima puno ili potpuno povjerenje u rad Stožera, a 25,2 % dosta povjerenja. U ispitivanju napravljenom početkom prosinca 30,5 % ispitanih potpuno je vjerovalo radu Stožera, 29,8 % dosta povjerenja, a 37,9 % nikakvo ili minimalno povjerenje. Navedena ispitivanja ukazuju na trend gubljenja potpore radu Stožera.

6. Korištenje epidemioloških mjera u pokušaju opravdavanja zabrane rada trgovina nedjeljom. U okviru epidemioloških mjera HDZ je preko Stožera krajem travnja prošle godine pokušao ponovno ostvariti dugogodišnju želju zabrane rada nedjeljom s obrazloženjem da se time želi dati dan odmora zaposlenima u trgovini te smanjiti mobilnost građana koja pogoduje širenju virusa. Nakon protesta dijela javnosti i medija zabrana je prekinuta u okviru popuštanja epidemioloških mjera, a Ustavni sud ju je u rujnu ukinuo.
7. Nepostojanje mehanizma nadzora primjene mjera nacionalnog Stožera civilne zaštite. Potreba uspostave mehanizma nadzora, od strane parlamenta ili nekog drugog tijela, objašnjena je u travanjskoj analizi. Prisutno je konstantno odbijanje Vlade za uspostavom ovakvog mehanizma. Vlada se u prosincu prošle godine samo obavezala kako će tri puta godišnje Saboru dostaviti izvješće o provedbi mjera iz Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, ali ovo rješenje ne obuhvaća detaljnu analizu djelovanja cjelokupnog sustava upravljanja u krizama, kao ni pitanje odgovornosti izvršne vlasti za provedbu donesenih mjera.

Kako dalje?

Kako objasniti kršenje i ignoriranje vlastitih pravila?

Tekuća pandemija (pojava trećeg pandemijskog vala) te potresi u Zagrebu i na području Banije ukazuju na ozbiljne probleme koji postoje u Hrvatskoj u organiziranju djelotvornog sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Izbijanje pandemije pokazalo je kako je toliko slavljen sustav domovinske sigurnosti zapravo papirnati tigar i da u stvarnosti ne postoji. Ta činjenica je pokrenula hitno improviziranje zamjenskog sustava. Pri tome radilo se bez jasnog koncepta i razrađenog plana, a rezultat je vidljiv sada – nakon početnih uspjeha improvizirani sustav konstantno se suočava sa problemima nastalim iz ovog ad hoc pristupa, dodatno pogoršanim dugoročnim posljedicama politizacije hrvatske javne uprave.

Bez obzira na optimističke izjave vlasti, ovako dizajniran sustav nije sposoban dati tražene rezultate. Najbolji primjer je činjenica da ni dva mjeseca nakon potresa na Baniji nije obnovljeno djelovanje komunalnih službi, a ni osigurano sustavno zbrinjavanje svih stanovnika pogođenih posljedicama potresa. Sve to ukazuje na neuspjeh sustava civilne zaštite (ovaj neuspjeh traži i detaljno evaluaciju razloga takvog ishoda, što će biti tema posebne analize u budućnosti) i to u odgovoru na tradicionalnu vrstu prijetnje za koju je sustav morao biti spreman.

Svaka kritička analiza ne zaustavlja se samo na opisivanju razloga disfunkcionalnosti pojave koju raščlanjuje, već nastoji i ponuditi perspektivu rješavanja uočenih problema. U slučaju nesposobnosti hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama činilac koji je značajno utjecao na donesena rješenja bilo je nastojanje za izbjegavanjem tvrdog zatvaranja zbog teških posljedica za hrvatsko gospodarstvo. U analizi je rečeno da je ovaj činilac bio presudan u odlaganju ponovnog uvođenja strožih epidemioloških mjera usprkos drugačijem mišljenju medicinske struke. Stoga se logično postavlja pitanje: postoje li primjeri uspješnog djelovanja sustava upravljanja u kriznim situacijama koji su omogućili izbjegavanje ili minimiziranje tvrdog zatvaranja i time ne samo prekidanje ekonomskih aktivnosti već i odvijanje normalnih socijalnih interakcija? Naravno da postoje.

Primjeri uspješnog djelovanja

Za ove primjere mogu se navesti zemlje s demokratskim poretkom koje su u tekućoj pandemiji postignule kontrolu širenja virusa COVID-19 bez potpunog zaustavljanja gospodarske aktivnosti. To su na azijsko-pacifičkom području Australija, Novi Zeland, Južna Koreja, Singapur i Tajvan. U Europi to su Danska, Norveška i Finska.

Kada se govori o prvoj skupini zemalja, mogu se navesti idući razlozi koji su doveli do ovog rezultata:

1. Pravovremeno sveobuhvatno pripremanje za moguću pandemiju na temelju pristupa “whole of the society approach“. Za nabrojane zemlje epidemija SARS virusa 2003. godine bila je poziv na uzbunu, nakon čega je započelo sustavno planiranje i razvijanje sposobnosti za borbu protiv pandemije koje nije obuhvatilo samo državne institucije već cjelokupnu društvenu zajednicu.
2. Razvijanje i jačanje sustava javnog zdravstva. Za razliku od većine europskih zemalja gdje su sustavi javnog zdravstva bili oslabljeni politikom štednje uvedenom nakon početka financijske krize 2008. godine, kod ovih pet dalekih zemalja nastavljeno je ulaganje u javni zdravstveni sektor.
3. Brzo donošenje i primjena odluka nužnih za ograničavanje širenja zaraze. Ovdje je posebno važno istaknuti brzo uvođenje kontrole granica radi sprečavanja dolaska zaraženih osoba. Na taj način u Australiji je u drugom valu pandemije značajno smanjena stopa smrtnosti u odnosu na početak pandemije. Za pravovremeno odlučivanje od izuzetne važnosti je bilo brzo prikupljanje i analiza podataka o širenju zaraze na globalnoj razini i u samoj zemlji.
4. Djelotvorno praćenje širenja zaraze i poduzimanje mjera karantene. Zahvaljujući brzom odlučivanju i dostupnim sredstvima sve nabrojane zemlje su na početku krize započele ekstenzivno testiranje, praćenje i izoliranje zaraženih osoba. Pri izolaciji umjesto samoizolacije kod kuće u najvećem broju slučajeva primjenjivala se institucionalna izolacija za koju su pravodobno razvijene odgovarajuće sposobnosti smještaja. Upravo zavaljujući kombinaciji brzog testiranja i transparentnosti podataka o širenju zaraze, uspješne izolacije zaraženih, zaštite medicinskog osoblja i strogog kažnjavanja kršenja mjera izolacije Južna Koreja usprkos ozbiljnoj situaciji na početku prvog vala pandemije nije uvela ekonomsko zatvaranje zemlje, te je do kolovoza prošle godine po broju potvrđenih slučajeva zaraze pala s 4. na 76. mjesto globalne ljestvice.
5. Dobro provedena krizna komunikacija. Sve analize ukazuju na strateški značaj kriznog komuniciranja u dobivanju potpore stanovništva poduzetim mjerama i pridržavanju uvedenih ograničenja.

Australska Vlada je shvatila značaj kriznog komuniciranja

Primjenom navedenih mjera pet azijsko-pacifičkih zemalja je gotovo u potpunosti izbjeglo veliko zaključavanje. Južna Koreja, Singapur i Tajvan nisu uveli zaključavanje. U slučaju Australije potpuno zaključavanje je provedeno u gradu Melbourne, te je time spriječeno intenziviranje zaraze u cijeloj zemlji. U slučaju Novog Zelanda na početku pandemije proglašeno je zaključavanje cijele zemlje. Napravljene analize pokazuju da je glavni razlog za ovu mjeru (koja se na kraju pokazala uspješnom jer je broj žrtava značajno pao) bio nepostojanje središnje institucije za upravljanje mjerama u slučaju pandemije, koja nije bila predviđena planom odgovora na ove krizne situacije.

U Europi Danska, Norveška i Finska su u razdoblju od početka rujna do završetka studenog prošle godine uz umjerena ograničenja i bez zatvaranja (koje je postojalo na početku epidemije) postigle veliko smanjivanje broja smrtnih slučajeva. To je postignuto jasnim definiranjem ciljeva donesenih mjera i uspješnim kriznim komuniciranjem kojim je stanovništvo prihvatilo iste, te kroz povećavanje i ubrzavanje broja testiranja. Usprkos tom uspjehu mogućnost zatvaranja nije zanemarena. To se dogodilo u Danskoj nakon velikog povećanja broja zaraženih i smrtnih slučajeva u studenom prošle godine. Ova odluka nije odgađana i hitno je donesena

Ovi i drugi slučajevi su naglasili važnost kriterija za smanjivanje i ukidanje restriktivnih mjera, pošto prebrzo ukidanje može ponovno izazvati povratak infekcije i dugoročno nanijeti veće ekonomske štete od šteta nastalih zaključavanjem. Britanski medicinski časopis The Lancet je nedavno na temelju analize strategije djelovanja odabranih azijsko-pacifičkih (Hong Kong, Japan, Novi Zeland, Singapur, Južna Koreja) te nekoliko europskih zemalja (Njemačka, Norveška, Španjolska, Ujedinjeno Kraljevstvo) objavio sljedeće preporuke:

Jako jednostavno. Ali samo na prvi pogled…

1. Donošenje jasnog plana ukidanja restrikcija te postojanje transparentnog procesa odlučivanja je ključno za postizanje uspjeha. Za svaku fazu olakšavanja uvedenih ograničenja moraju se definirati precizni kriteriji i epidemiološke mjere.
2. Vlade moraju uspostaviti robusne sustave za detaljni nadzor epidemiološke situacije prije ukidanja ograničenja. Podaci se moraju prikupljati i analizirati u realnom vremenu a u njihovom tumačenju moraju biti ključni epidemiološki kriteriji.
3. I nakon olakšavanja ili ukidanja mjera još određeno vremensko razdoblje mora se nastaviti sa primjenom kontrolnih mjera za smanjivanje mogućnosti širenja zaraze (socijalna udaljenost, nošenje zaštitnih maski). Da bi kontrolne mjere bile uspješne vlade moraju educirati i aktivno komunicirati sa javnošću.
4. Prije olakšavanja ili ukidanja mjera svaka zemlja mora imati uspostavljen djelotvorni sustav za pronalaženje, testiranje, praćenje, izoliranje i potporu zaraženim osobama. Kao primjer velikih problema po ovom pitanju navodi se iskustvo Španjolske i Velike Britanije. Da bi se navedeno uspješno provelo studija ističe potrebu održavanja kontinuiranog ulaganja u sposobnosti sustava javnog zdravstva (uključujući odgovarajuće objekte, zalihe medicinskog materijala i potrebnu brojnost djelatnika u sustavu).

U ovom trenutku navedena iskustva zemalja nije moguće iskoristiti u Hrvatskoj. To je posljedica neprovođenja osmišljenih reformi na ovom području tijekom zadnjih četvrt stoljeća. Kao što je rečeno u travanjskoj analizi, u Hrvatskoj nije proveden proces postepene tranzicije iz sustava civilne obrane u integrirani sustav upravljanja krizama kao što je to bio slučaj u mnogim zemljama nakon 1991. godine. Umjesto toga, “reforme” koje su se radile devastirale su kadrovsku i organizacijsku infrastrukturu naslijeđenu iz prošle države te stvorile sadašnju situaciju čije se posljedice vide u tekućim krizama.

Bez temeljite reforme nema ni efikasnog sustava

Radi rješavanja ovakvog stanja potrebno je istovremeno pokrenuti reorganizaciju na tri područja. (1) Prvo područje je revitalizacija sustava civilne zaštite (uspostava organizacije sustava zasnovanog na funkcijama – novi ustroj stožera civilne zaštite na svim razinama). (2) Drugo područje je ponovna izgradnja sposobnosti civilne obrane u okviru Ministarstva obrane. Ovo područje je konstantno zanemarivano od sredine 2000-ih i danas je skoro potpuno nestalo (to se vidi u nesposobnosti donošenja Plana obrane RH). (3) Treće područje je stvaranje sposobnosti djelovanja u krizama u cjelokupnoj javnoj upravi (strateško planiranje i provedba donesenih rješenja).

Tek kada se napravi kakav-takav red na ta tri nabrojana područja moći će se razmišljati o idućem koraku – o stvaranju integriranog sustava upravljanja u kriznim situacijama. I uz sve to treba stvoriti novi opći koncept nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske u koji će biti uključeno i područje upravljanja u kriznim situacijama (to je revitalizacija koncepta totalne obrane, navedena u travanjskoj analizi). Ovo je ogroman izazov. Čak i uz najpovoljnije uvjete trebat će godine za sanaciju sadašnjeg stanja i stvaranje integriranog sustava upravljanja u kriznim situacijama u Republici Hrvatskoj. Međutim, postoji li drugačiji izbor?

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 29. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (3/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-3-3/

Nakon početnog razlaganja ustroja, podrijetla i problema hrvatskog sustava upravljanja krizama, u drugom dijelu svoje analize autor se posvetio razlaganju detalja odgovora Republike Hrvatske na konkretnu i aktualnu krizu izazvanu svjetskom pandemijom bolesti Covid-19.

(2) Odgovor na nastalu krizu

Prethodno navedeni činioci doveli su do toga da u Hrvatskoj nije postojao sustav za upravljanje u kriznim situacijama koji bi mogao pružiti odgovor na posljedice pandemije virusa COVID-19. Zbog toga je došlo do improvizacije sustava u kratkom vremenu (kroz uspostavu nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske). Naizgled, sustav se pokazao uspješnim, ali sada je vidljivo kako je početni uspjeh krio u sebi niz problema koji su postali vidljivi kako je prolazilo vrijeme. Način na koji je izvedena improvizacija i tada uočeni problemi prikazani su u travanjskoj analizi, te će u daljem tekstu biti analizirane aktivnosti na tri područja (pravni okvir, institucionalni okvir, krizno komuniciranje) u periodu od travnja prošle godine do sada.

1.Pravni okvir

Upravo se na razvoju pravnog okvira improviziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama vide brojni nedostaci konstantnog improviziranja umjesto sustavnog izgrađivanja sustava. Ova analiza neće se baviti pitanjem legalnosti odluka nacionalnog Stožera, jer je ovo pitanje riješeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 14. rujna 2020. godine. Umjesto toga, istaknut će se problemi u donesenim zakonskim rješenjima koji ukazuju na konstantni reaktivni, a ne proaktivni pristup (stalno ispravljanje nastalih problema koji su se mogli predvidjeti da postoji koncept razvoja sustava i analiza scenarija primjene predloženih rješenja prije usvajanja zakona).

Nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske osnovan je prema čl. 22 Zakona o civilnoj zaštiti, ali ovaj zakon nije predvidio njegovu ulogu u slučaju pandemije (zakon u čl. 21 navodi da se ovi stožeri na svim razinama – državnoj, područnoj (regionalnoj) i lokalnoj – osnivaju za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama). Postupanje u slučaju prijetnji zaraznih bolesti regulirano je Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji u čl.47 definira ključnu ulogu ministra za zdravstvo i Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (koji daje prijedloge odluka) u donošenju odluka. Dakle, nigdje se ne spominje nacionalni Stožer civilne zaštite. Uz to, sadašnji ministar zdravstva Vili Beroš u tom trenutku nije ni bio član stožera. Stoga se odmah po osnivanju Stožera postavilo pitanje legitimnosti njegovih odluka. Vlada je donijela odluku o usvajanju novog članka (čl. 22a Zakona o civilnoj zaštiti) 18. ožujka 2020. godine. Da je napravljena analiza novog članka vidjelo bi se kako on ne može biti temelj za donošenje odluka u tekućoj pandemijskoj krizi jer Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti središnju ulogu i dalje daje ministru zdravstva (koji i dalje u tom trenutku nije bio član Stožera). Uostalom, novi članak nije ni donesen radi legaliziranja odluka Stožera (davanje svih ovlasti odlučivanja u tekućoj krizi) već radi definiranja hijerarhije između nacionalnog Stožera te regionalnih i lokalnih stožera civilne zaštite (kako bi ih se obavezalo na provođenje odluka nadređenog stožera), što je bio još jedan previd ranije donesenog Zakona o civilnoj zaštiti.

Napokon, Vlada je konačno poslala prijedlog promjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je usvojen 17. travnja 2020. godine u Saboru. Ovim je promjenama Stožeru CZ dana uloga u donošenju odluka (dopunjeni članak 47.), čime je ujedno retroaktivno dana legalnost dotadašnjim odlukama Stožera, posebno onima kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana Hrvatske (što ipak nije isključilo mogućnost budućih tužbi za naknadu štete nastalih primjenom ovog zakona na temelju razmjernosti donesenih mjera, odnosno pitanje da li su mjere ograničavanja poslovanja i dovođenja u pitanje egzistencije velikog broja građana zaista bile nužne zbog zaštite javnog zdravlja te zaštite temeljnih prava i sloboda drugih ljudi). Nažalost, ove promjene nisu riješile dilemu ograničavanja temeljnih prava i sloboda građana (da li se to može uraditi odlukama Stožera koji sada praktično dobiva neograničene ovlasti bez ikakvog nadzora, ili je za to potrebno odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru što povlači primjenu čl. 17 Ustava Republike Hrvatske).

Drugi problem predstavlja pitanje kažnjavanja pravnih i fizičkih osoba zbog nepridržavanja donesenih odluka zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, odnosno mjera kojima se ove odluke operacionaliziraju. U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (čl.76) u trenutku donošenja zakona 2007. godine ovo je pitanje bilo definirano vrlo široko, bez jasnog normiranja pojedinih prekršaja. Promjenama napravljenim 4. prosinca 2020. godine pooštrene su sankcije za nepridržavanje mjera za pravne i fizičke osobe, te sada po prvi puta povezane s konkretnim prekršajima (nenošenje zaštitne maske, kršenje izolacije/samoizolacije, zabrana javnih okupljanja, zabrana okupljanja u zatvorenim prostorima). Ali to je još uvijek daleko od detaljnog normiranja kazni za nepridržavanje mjera (za primjer jasno određenih i normiranih kazni dovoljno je pogledati praksu u Njemačkoj). U biti, sve što nije izričito navedeno – stavljeno je pod opću formulaciju nepridržavanja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti za pravne (čl. 76b) i fizičke (čl. 76.b stavak 2,  čl. 76.c i 76.d) osobe. Kontroverze ostaju i dalje otvorene oko pitanja primjene nadzora ovih mjera. Općenita odredba o provođenju nadzora nad provedbom sigurnosnih mjera (čl. 72 – nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti obavljaju i policijski službenici, inspektori tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektori Državnog inspektorata i inspektori drugih tijela državne uprave u okviru svoje nadležnosti) daje vrlo široki prostor za različita tumačenja, a time i moguće povrede temeljnih prava i sloboda građana Republike Hrvatske. S obzirom da ne postoji mehanizam nadzora donesenih mjera (od strane Sabora ili nekog drugog tijela, što je istaknuto u travanjskoj analizi kroz prikaz sustava donošenja odluka u kriznim situacijama u Velikoj Britaniji i drugim državama), te da je nacionalni Stožer za civilnu zaštitu Republike Hrvatske dobio vrlo široke ovlasti, ne može se isključiti mogućnost zloupotrebe donesenih mjera.

Da nisu izvučene nikakve pouke iz ovih primjera pokazuje osnivanje novog, posebnog nacionalnog kriznog stožera nakon potresa na Baniji, koji je odmah nazvan Stožer civilne zaštite zadužen za uklanjanje posljedica razornog potresa (priopćenje Vlade RH od 4. siječnja 2021.). Ovo osnivanje odmah je postavilo tri nedoumice. (1) Prva je da Zakon o sustavu civilne zaštite prepoznaje samo jedan nacionalni Stožer civilne zaštite (nema članka zakona koji bi dopustio osnivanje niza stožera, svaki za jednu vrstu katastrofa i nesreća, ili obnove). (2) Druga je pitanje da li će se ista mjera primijeniti na područne i lokalne stožere civilne zaštite (pa ćemo onda na svakoj razini zapovijedanja imati po jedan stožer za svaku vrstu katastrofa i nesreća, ili specijalizirani stožer za obnovu). (3) Treća je pitanje organiziranja jedinstvenog zapovjednog lanca u takvim okolnostima (koji će od dva stožera biti nadređen, Božinovićev ili Medvedov). Vjerojatno će se opet hitno mijenjati zakonska rješenja (sada Zakon o sustavu civilne zaštite) i tako unedogled kod svake krize. Tu je i ponovno uvođenje ograničenja kretanja krajem prosinca prošle godine, koje je uključilo i pravila za izdavanje propusnica za kretanje. Brojne kritike ukazuju na nedosljedne kriterije za dobivanje propusnica koji omogućavaju njihovu zloupotrebu kojima se ugrožava načelo razmjernosti (pravila trebaju vrijediti za sve; umjesto toga uvedeni su izuzeci, npr. u slučaju da je uplaćen predujam za smještaj u turističkim objektima; također u medijima se navode slučajevi odbijanja davanja propusnica u slučaju brige o starim i/ili bolesnim osobama, ali i ekspresnom odobravanju propusnica za odlazak na misu izvan mjesta stanovanja). Pravila također ne predviđaju ni kaznene sankcije za kršenje odredbi o ograničenju kretanja. To ukazuje na brzopleto donošenje regulative, bez analize mogućih posljedica primjene ovih odredbi u praksi.

Ovi primjeri pokazuju kako je pandemija virusa COVID-19 u Hrvatskoj otvorila niz ozbiljnih pravnih pitanja. Od samog početka mjere koje su se poduzimale donošene su bez postojanja razrađenog sustava upravljanja u kriznim situacijama (koji je improviziran u hodu jer su se postojeća rješenja pokazala nezadovoljavajućima), što je odmah povuklo i pitanje nejasno definiranih ovlasti državnih tijela. Do ovog trenutka ni jedna od ovih dilema nije riješena.

2.Institucionalni okvir

Na ovom području može se postaviti pitanje – “Koja je uloga nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske?”. U hrvatskoj javnosti pojavilo se nekoliko mišljenja po ovom pitanju. Prema jednom, Stožer ne bi trebao biti operativno, već samo savjetodavno tijelo Vlade. Prema drugom, u djelovanje Stožera treba uključiti stručnjake iz cijelog niza područja kako bi njihovom ekspertizom poboljšali donošenje odluka u okviru ovog tijela. Prema trećem, Stožer se politički kompromitirao i treba ga zamijeniti nekim novim nacionalnim stožerom u kome će uz predstavnike vlasti biti zastupljena i politička oporba. Ovakva i slična mišljenja pokazuju nerazumijevanje funkcije stožera ili nekog sličnog tijela (bilo da je ono nazvano Središte za krizno upravljanje, Tim za odgovor u kriznoj situaciji i sl.) u uređenom sustavu upravljanja u kriznim situacijama.

Za ilustraciju ove činjenice možemo uzeti simbol mača kao prikaza djelovanja sustava u kriznoj situaciji. Dvije ključne komponente konstrukcije mača su balčak i oštrica. Koji bi dio mača bio ekvivalent djelovanja kriznog stožera? To bi bio samo vrh oštrice mača kao operativnog dijela cijelog sustava. Balčak mača je simbol temelja djelovanja cjelokupnog sustava. Na primjer, u slučaju vojne organizacije to je postojanje vojne strategije kao okvira za definiranje zadaće oružanih snaga, te vojne doktrine kao okvira definiranja načina borbenog djelovanja. U slučaju sustava upravljanja u kriznim situacijama to je ranije naveden primjer definiranja koncepta organizacije sustava, te na temelju tog koncepta izgradnja pravnog i institucionalnog okvira kojim se definiraju zadaće i načini djelovanja te određivanja operativnog tijela (npr. u SAD to su operativna središta za upravljanje krizama – Emergency Operations Centers, EOC – koja se organiziraju od lokalne do federalne razine vlasti). U oba primjera oštrica predstavlja sposobnosti koje su razvijene za djelovanje u kriznoj situaciji na temelju definiranih ciljeva i zadaća sustava. Pri tome, sam vrh oštrice – stožer civilne zaštite ili operativno središte za upravljanje krizama – samo je operativni dio sustava koji djeluje na temelju definiranih zadaća i dostupnih sposobnosti. Stožer (ili njegov drugačije nazvani ekvivalent) stoga nije tijelo za strateško planiranje, definiranje procedura i postupaka ili izradu ekspertiza. On je operativno tijelo koje djeluje na temelju navedenih priprema, ali upravo na temelju te osnove stožer treba ostvariti fleksibilnu primjenu donesenih planova i dostupnih sposobnosti.

Primjenjivo i na civilno upravljanje krizama?!

Tu govorimo o organizaciji zapovjednog lanca od strateškog stožera (to bi u hrvatskom slučaju bio nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske) do operativnih stožera na nižim razinama (to su u hrvatskom slučaju područni/regionalni i lokalni stožeri civilne zaštite). Način zapovijedanja primjeren ovoj zadaći je zapovijedanje usmjereno na misiju (Mission Command), vrsta zapovijedanja razvijena u vojnoj organizaciji koja je naknadno našla primjenu na civilnom području – u sustavima upravljanja u kriznim situacijama, pa i u privatnom sektoru. Bit ove vrste zapovijedanja je davanje velike slobode stožerima na taktičkoj i operativnoj razini u oblikovanju i provođenju odgovora na kriznu situaciju (ovisno o situaciji na terenu, koju najbolje poznaje taktički zapovjednik), pri čemu stožeri na višoj/strateškoj razini daju jasni strateški cilj djelovanja i osiguravanje potrebnih sposobnosti za djelovanje.

U hrvatskom slučaju nacionalni Stožer civilne zaštite bio bi najviše tijelo na strateškoj razini djelovanja s naglaskom na upravljanju, usmjeravanju i koordinaciji djelovanja podređenih stožera civilne zaštite. Kod područnih i lokalnih stožera naglasak bi trebao biti na operativnom djelovanju. Ključan je opći plan djelovanja koji se kaskadnim procesom prenosi s najviše na najnižu razinu djelovanja, pri čemu podređena razina (područni i lokalni stožeri civilne zaštite) planiraju operativno djelovanje u skladu s namjerom općeg plana, ali i u skladu s taktičkom situacijom na terenu.

U ovom modelu funkcije nacionalnog Stožera trebale bi biti sljedeće:

1. Zapovijedanje – odgovornost za sveobuhvatno operativno djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama, pri čemu je bitna brzina reakcije,
2. Koordiniranje – odgovornost za koordiniranje svih aktivnosti podređenih snaga na terenu, u skladu s planovima djelovanja napravljenim prije izbijanja krize,
3. Planiranje – primjena prethodno donesenih planova, odnosno modificiranje ili odbacivanje dotadašnjih planova ako to traži situacija na terenu,
4. Logistika – odgovornost za osiguravanje svih ljudskih, materijalnih i financijskih resursa za djelovanje operativnih snaga.

Kako se može ocijeniti dosadašnje djelovanje nacionalnog Stožera u ispunjavanju navedenih funkcija? Da su u radu Stožera vidljivi problemi, svjedoče sljedeći primjeri:

1. Obavijest Stožera civilne zaštite Krapinsko-zagorske županije od 24. lipnja 2020. godine kako se od nacionalnog Stožera traži da se izmjene preporuke po pitanju povratka zaraženih osoba u mjesto prebivališta (županijski i lokalni stožeri nemaju sposobnosti za to, te bi tu zadaću trebala preuzeti policija), te da jasno propiše pravila ponašanja koja će vrijediti za sve, i u političkoj kampanji (pred tadašnje parlamentarne izbore, op.a.), ali i za ponašanje na radnom mjestu i u javnom prostoru.
2. Stalne i višestruke kritike o nedovoljnosti predloženih kompenzacijskih mjera za gospodarske subjekte (mjere su fokusirane na očuvanje radnih mjesta, a ne na olakšavanje poslovanja u uvjetima kada je zarada gospodarskih subjekata minimalna ili nepostojeća dok se sve financijske i druge obaveze prema državnim institucijama i financijskom sektoru moraju ispunjavati).
3. Kašnjenja u (1) reakciji na tekuću situaciju i (2) u donošenju odluka. Na primjer, u nekoliko navrata istarski krizni stožer se našao u situaciju dužeg čekanja za dobivanjem hitnog odgovora na predložene mjere. Načelnik Stožera civilne zaštite Istarske županije Dino Kozlevac je u intervjuu danom 9. svibnja 2020. godine izjavio kako su mjere poduzete nakon 13. ožujka prošle godine u Istri (zatvaranje škola i vrtića, te zatim i ugostiteljskih objekata, prije svih ostalih u Hrvatskoj) iznenadile nacionalni Stožer civilne zaštite koji je naknadno pružio potporu tom koraku. Dana 19. lipnja 2020. godine načelnik Kozlevac je naveo kako se već tri tjedna čeka dobivanje protokola od strane nacionalnog Stožera o načinu postupanja u slučaju pojave oboljelih turista, te da će zbog nemogućnosti daljnjeg čekanja i činjenice da su obavljene sve pripreme istarski stožer donijeti i primijeniti odluku o postupanju u ovim slučajevima. Možda najozbiljniji slučaj ove druge vrste kašnjenja bilo je odlaganje uvođenja restriktivnih mjera koje su se trebale donijeti krajem listopada ili početkom prosinca prošle godine, kada se intenzivirao drugi val pandemije. Usprkos traženju eksperata, donošenje mjera je odloženo za kraj studenog (a sredinom prosinca one su dodatno zaoštrene nakon što prvobitna ograničenja nisu dala rezultate), a do tada se u razmahao drugi val te je tijekom studenog prošle godine (od 12. studenog pa do kraja mjeseca) Hrvatska po rastu smrtnih slučajeva bila najgora u Europi (što je vidljivo u izvještajima Europskog centra za kontrolu i prevenciju bolesti).

4. Načelnik Stožera Varaždinske županije Robert Vugrin je u intervjuu na Hrvatskoj televiziji 9. studenog 2020. godine iznio sljedeće probleme povezane s djelovanjem nacionalnog Stožera civilne zaštite i generalno cjelokupnog sustava upravljanja u kriznim situacijama:

–  Republika Hrvatska nije napravila jasan sustav iz kojeg bi ljudi vidjeli što ih očekuje. Uvođenje mjera trebalo bi se povezati s jačanjem intenziteta epidemije, a to bi trebalo vrijediti za sve županije (u trenutnoj situaciji dio županija poduzima jače mjere, a dio ne).

– Neke od mjera nacionalnog Stožera su nelogične. Vugrin je to ilustrirao primjerom neuvođenja restrikcija na sve vrste okupljanja. Umjesto zabrane svih okupljanja dopuštena su selektivna okupljanja – vjerska i kulturna, te rad ugostiteljskih objekata (u tom trenutku bio je dopušten rad ugostiteljskih objekata, op.a.) u situaciji kada su sva okupljanja u Varaždinskoj županiji trenutno jako opasna.

– Na nacionalnoj razini nisu donijete adekvatne kompenzacijske mjere gospodarskim subjektima zbog nastale štete (Varaždinska županija ih ne može ponuditi zbog nedostatka sredstava).

5. Dr. Leonardo Bressan, predsjednik Koordinacije hrvatske obiteljske medicine Primorsko-goranske županije je u intervjuu danom televiziji N1 dana 25. studenog 2020. godine naveo kako je loše upravljanje ovom kriznom situacijom (govoreći o slabom pridržavanju preporučenih načina ponašanja stanovništva u pandemiji) rezultat činjenice da su „odluke kriznog stožera na nacionalnoj razini prvo zakašnjele, drugo nepotpune-nedovršene i nejasne i treće bez alata za nadzor i sankcioniranje njihovog kršenja“. Dr. Bressan je konstatirao kako je najveći problem sporost nacionalnog Stožera u odlučivanju izazvana podložnosti različitim političkim pritiscima, a rezultat te situacije je uglavnom kašnjenje za situacijom i reaktivno a ne proaktivno djelovanje (što je po njemu rezultat neuključivanja u planiranje i rukovođenje liječnika primarne zdravstvene razine koji najbolje znaju situaciju na terenu, a čije se savjete ne sluša).
6. Analiza portala net.hr objavljena 30. studenog 2020. godine o stanju zdravstvenog sustava (Ivana Petrić, Dossier: zdravstvo: Što čeka sustav jednom kada ova pandemija završi) na temelju razgovora s nizom istaknutih liječnika navodi kako su najveće slabosti zdravstvenog sustava u pandemiji rezultat nedostatka strateškog promišljanja (odluke se donose na brzinu i bez dovoljnog promišljanja), organizacije (stalne improvizacije liječnika na koju su prisiljeni kako bi zdravstveni sustav funkcionirao), aktualne konfiguracije sustava financiranja i upravljanja sastavnicama zdravstvenog sustava (posebno je istaknuto preveliko opterećenje liječnika obiteljske medicine), te politiziranosti zdravstva.
7. Gotovo potpuna neaktivnost nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske nakon potresa na Baniji u siječnju 2021. godine. Osim donošenja dvije odluke (privremeno ukidanje propusnica za područje Banije i cjelokupne Hrvatske, odluka o prioritetnom cijepljenju stanovništva Banije protiv virusa COVID-19), Stožer u ovom slučaju nije preuzeo upravljanje kriznom situacijom.

Navedeni primjeri ukazuju na ozbiljne nedostatke u području (1) strateškog planiranja, (2) organizacije rada nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, te (3) načina njegova djelovanja.

Manjak strateškog planiranja

Što radi hrvatsko Vijeće za financijsku stabilnost?

Da zbog slabo razvijenog strateškog planiranja u javnoj upravi nije stvoren okvir djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se ilustrirati primjerom nerazvijene financijske komponente sustava (Emergency Financial Management). Ovo je danas kritična komponenta planiranja upravljanja u kriznim situacijama koja se bavi djelovanjem potrebnim za ublažavanje posljedica ekonomskih gubitaka nastalih za vrijeme bilo kakve vrste katastrofalnog događaja, te planiranjem procesa ekonomskog oporavka. U hrvatskom slučaju vidljivo je kako ne postoji ni prethodno planiranje, a ni djelotvorna specifična institucija koja bi se bavila istim. Na primjer, u SAD to je Vijeće za nadzor financijske stabilnosti (Financial Stability Oversight Council), stvoreno 2010. godine sa zadaćom identificiranja rizika za financijski sustav SAD i reakcije na iste. Ovo vijeće (u kome se nalaze predstavnici federalnih regulatornih institucija) je u upozorenju objavljenom 7. prosinca prošle godine navelo opasnost da tržište kratkoročnih zajmova zbog pandemije neće biti u stanju zadovoljiti potrebe poslovnih subjekata i lokalnih vlasti što može dovesti do kolapsa američke ekonomije. Ovu ulogu u Hrvatskoj treba imati Vijeće za financijsku stabilnost osnovano 2014. godine, ali ovo tijelo u svom dosadašnjem radu nije pokazalo da može obavljati navedenu zadaću. Stoga je od početka krize u Hrvatskoj viđen reaktivni pristup u pružanju pomoći gospodarstvu usmjeren prema kratkoročnim učincima (očuvanje radnih mjesta) umjesto nastojanja za reformama koje bi uz kratkoročnu pomoć radi očuvanja likvidnosti tvrtki bile usmjerene na dugoročno rješavanje strukturalnih problema hrvatskog gospodarstva.

Iz gore navedenih primjera vidljivo je da ne postoji ni ikakvo sustavno planiranje za djelovanje hrvatskog zdravstvenog sustava tijekom pandemije, kao ni dugoročno planiranje rješavanja problema u ovom sektoru – čime bi se i stvorili uvjeti za njegovo efikasno djelovanje u zdravstvenim krizama. Za usporedbu, u Njemačkoj je konstantno ulaganje u javno zdravstvo i unapređivanje njegovog djelovanja dovelo do situacije da usprkos velikom broju zaraženih osoba zdravstveni sustav ni u jednom trenutku nije bio pred slamanjem. O stupnju organizacije govori i činjenica da je u svibnju prošle godine broj tjednih testiranja povećan sa 160.000 na 360.000 (koristeći mrežu 128 javnih i privatnih medicinskih ustanova), a broj postelja u intenzivnoj skrbi (ICU) je nakon izbijanja pandemije povećan sa 28.000 na 40.000 (između ostalog, i zbog obaveze saveznih država i okruga za preventivnim osiguravanjem ICU kapaciteta u zdravstvenim institucijama pod njihovom jurisdikcijom). To ne znači da nisu uočeni i ozbiljni problemi njemačkog zdravstvenog sustava, poput nedostatka zaštitne opreme. Ali po uočavanju problema poduzimaju se mjere za njihovo trenutno ublažavanje (hitna kupnja zaštitne opreme), te za dugoročno rješavanje problema (centraliziranje procesa nabave, zabrana izvoza zaštitnih sredstava, planiranje stvaranja 19 središnjih skladišta za stvaranje zaliha zaštitnih sredstava i poduzimanje mjera za poticanje domaće proizvodnje kako bi se smanjila potreba za uvozom zaštitnih sredstava).

Problemi u organizaciji rada Stožera CZ RH

Kako se to radi u SAD-u?

Druga skupina problema odnosi se na organizaciju rada nacionalnog Stožera. Generalno, organizacija stožera ili bilo kakvog sličnog tijela (npr. operativnih središta za upravljanje krizama) mora uključivati sve komponente koje omogućavaju ispunjavanje njegove funkcije. Navedeno pravilo vrijedi i za tijela u sustavu upravljanja u kriznim situacijama. Tako se u sastavu ranije navedenih američkih operativnih središta za upravljanje krizama (EOC) na razini federalnih institucija, nekih saveznih država i operativnih područja FEMA-e nalazi niz komponenata, organiziranih prema konceptu ESF (Emergency Support Functions – 15 temeljnih potpornih funkcija u kriznim situacijama; u nekim saveznim državama taj broj je i veći). Ove funkcije su grupirane u okviru unificiranog modela organizacije sustava upravljanja krizama (četiri organizacijske cjeline – operacije, planiranje, logistika, financije/administrativna potpora). EOC na nižim razinama su nešto drugačije organizirani, ali i oni slijede ovaj obrazac funkcionalnog strukturiranja centra. Ovo je opći okvir koji se prilagođava konkretnoj situaciji i zadaćama, te se ostvaruje velika fleksibilnost u organizaciji i radu EOC na svim razinama.

A kakva je situacija u Republici Hrvatskoj? Ustroj nacionalnog Stožera civilne zaštite te nižih (područnih i lokalnih) stožera određen je Pravilnikom o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite, aktom donesenom 2019. godine. Ovaj pravilnik propisuje sastav i način rada, ali ne i organizaciju rada stožera civilne zaštite. Pravilnikom se navodi sastav članova i uvjeti njihovog imenovanja (načelnici javnih institucija – policija, vatrogastvo, zdravstvene institucije i dr.), zadaće stožera, načini aktiviranja i rada (jako općenito), ali ne i organizacija rada. U okviru stožera ne postoje komponente koje bi osigurale stručnu i operativnu potporu, već se iste dobivaju od drugih tijela državne uprave. U slučaju nacionalnog Stožera to je MUP, koji pruža administrativno-tehničku potporu (čl. 15. stavak 1), a za stožere na nižim razinama državna tijela i druge institucije (npr. privatni sektor) čiji predstavnici su članovi stožera koji daju stručnu i operativnu potporu (čl. 15 stavak 2). To zapravo znači da ne postoji jedan opći model organizacije stožera civilne zaštite, već sve ovisi o organizacijskim sposobnostima (ili nesposobnostima) načelnika stožera, te sposobnostima drugih državnih tijela čiji su predstavnici u stožeru.

Iskustvo iz tekuće krize pokazalo je sve nedostatke ovakvog organiziranja stožera civilne zaštite. S jedne strane tu je pozitivan primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Uspješno djelovanje ovog stožera rezultat je sljedećih činjenica:

1. Vrlo dobra organizacija stožera koja je omogućila uspješnu koordinaciju svih institucija i brzu reakciju u provođenju odgovora, posebno u identifikaciji kontakata zaraženih osoba i provođenju testiranja. Ključ uspješne organizacije je visoka stručnost članova stožera, što ukazuje na potrebu konstantnog školovanja i osposobljavanja osoblja za upravljanje u kriznim situacijama. Time je omogućena uspješna organizacija rada stožera i u uvjetima propisanim zakonom,
2. Potpora lokalnih i županijskih vlasti djelovanju stožera. Ne postoje politički pritisci prema stožeru i mjerama koje provodi,
3. Potpora stanovništva mjerama stožera. Stožer je efikasnim djelovanjem stvorio među istarskom populacijom povjerenje i spremnost za daljim prihvaćanjem njegovih odluka i mjera.

Potpuno suprotnu sliku pruža djelovanje stožera civilne zaštite Zadarske županije. Nakon dobrih rezultata postignutih za vrijeme prvog zatvaranja uslijedilo je popuštanja mjera tijekom ljeta. U istom razdoblju slučajevi nepostupanja prema prekršiteljima donesenih mjera izazvali su podjele unutar stožera. To je kulminiralo krajem listopada kada stožer donosi odluku o promjeni načina praćenja kontakata zaraženih osoba. Umjesto da epidemiolozi utvrđuju kontakte zaraženih osoba, sada zaražene osobe trebaju epidemiolozima prijaviti kontakte samo s osobama iz zdravstvenog sustava i iz domova za starije. Kako se ostali kontakti ne moraju prijaviti došlo je do naglog širenja virusa. Donošenje mjera je kasnilo (prekasna odluka o prelasku rada u osnovnim i srednjim školama na održavanje nastave isključivo na daljinu). Komunikacija stožera prema javnosti svedena je na minimum, a dio članova nastoji opravdati jasno vidljive propuste u radu stožera. Za propuste u radu stožera do sada nitko nije odgovarao. Postojanje dvostrukih mjerila u djelovanju stožera postepeno je dovelo do gubitka povjerenja građana u njegov rad i masovnog nepridržavanja epidemioloških mjera. To je vidljivo u masovnom izbjegavanju samoizolacije zaraženih osoba, koje je olakšano nepostojanjem dovoljnih kapaciteta policije za njihov nadzor. Usprkos svemu navedenom nadzor napravljen 28. studenog prošle godine nije detektirao nikakve probleme.

Damir Trut i Davor Božinović – treba li Ravnateljstvo civilne zaštite biti dio MUP-a RH?

Problem nepostojanja ujednačenog modela organizacije vidljiv je i u radu nacionalnog Stožera civilne zaštite. Očito je da potpora koju u okviru MUP-a daje Ravnateljstvo civilne zaštite nije dovoljna. To ponovno skreće pažnju na organizaciju i način rada Ravnateljstva. Već i sam naziv – ravnateljstvo – ukazuje da se u odnosu na tijelo koje je ova institucija 2019. godine zamijenila (Državna uprava za zaštitu i spašavanje) radi o hijerarhijski nižoj instituciji koja nije nezavisna, već je smještena u okviru MUP-a. Iako je raspuštanjem DUZS-a i stvaranjem Ravnateljstva trebalo postići bolje djelovanje sustava civilne zaštite, upitno je da li se u tome uspjelo. Došlo je do mehaničkog spajanja komponenti sustava u okviru Ravnateljstva, ali vatrogastvo je izdvojeno u zasebnu cjelinu. Premda je u odnosu DUZS-a i vatrogastva konstantno bilo velikih problema, da li je rješenje izdvajanja cjelokupnog vatrogastva (Hrvatska vatrogasna zajednica) u zasebni ured državne uprave zadovoljavajuće rješenje? Sada imamo situaciju da je Ravnateljstvo civilne zaštite hijerarhijski niže od Hrvatske vatrogasne zajednice, iako bi funkcionalno odnos trebao biti obratan (vatrogastvo kao dio civilne zaštite). U biti, umjesto jačanja jedinstvenog djelovanja imamo proces dalje fragmentacije sustava civilne zaštite.

Jedna od zadaća Ravnateljstva je i pružanje potpore radu nacionalnog Stožera civilne zaštite, za što je zadužen Operativni centar civilne zaštite. U teoriji, ovaj centar bi trebao obavljati mnoge funkcije integrirane u organizaciju EOC. Međutim, centar treba pružati potporu cijelom Ravnateljstvu, a ne isključivo nacionalnom Stožeru civilne zaštite, a iz opisa njegovih zadaća vidljivo je da ne obuhvaća sve funkcije koje ima EOC. Isto tako, s obzirom da je od ustrojavanja Ravnateljstva prošlo samo nešto više od godinu dana, opravdano je pitanje da li ima dovoljno osposobljenog i obučenog osoblja za djelovanje u kriznim situacijama, te da li su razvijene i uvježbane procedure djelovanja. Iskustvo s potresom na području Banije pokazuje da to nije slučaj. U zadnja tri tjedna u medijima se svaki dan pojavljuju novi primjeri nepripremljenosti i nesposobnosti sustava civilne zaštite u kriznom djelovanju. To je potvrđeno i u medijima nedavno objavljenom sadržaju izvješća MUP-a za 2019. godini u kome se konstatira sljedeće:

1. Spremnost sustava civilne zaštite za upravljanje rizicima i spašavanje svih kategorija vrijednosti izloženih štetnim utjecajima katastrofa je niska,
2. Spremnost civilne zaštite u preventivnom djelovanju je niska,
3. Vrlo niska spremnost operativnih snaga lokalne i područne samouprave,
4. Potreba dopunjavanja i prilagođavanja normativnih akata koji reguliraju organizaciju i rad civilne zaštite.

Navedene ocjene MUP-a potvrđuju opažanje o upitnoj sposobnosti Ravnateljstva civilne zaštite da ispuni predviđene zadaće, uključujući i pružanje potpore nacionalnom Stožeru.

Načini djelovanja Stožera CZ RH

Tomo Medved – stožer ili parastožer?

Napokon, dolazimo i do zadnjeg pitanja. Čemu zapravo služi nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske? U teoriji, ovaj stožer trebao bi se baviti svim vrstama prijetnji i rizika, ali kao što je ranije rečeno – Stožer se (osim donošenja dvije mjere) uopće nije aktivirao u slučaju potresa na području Banije. Razlog tome je u činjenici da je Stožer stvoren samo za jednu zadaću – djelovanje u krizi izazvanoj širenje virusa COVID-19. On nema ni ljudstvo, a ni sposobnosti upravljanja drugim vrstama kriza, pa tako i  zadnjom krizom nastalom potresom. Razlog tome je upitnost pružanja djelotvorne potpore od strane Ravnateljstva, kao i cjelokupno stanje sustava civilne zaštite. To je dovelo do odluke o stvaranu novog posebnog stožera pod vodstvom ministra branitelja Tome Medveda. Ovo ne samo da stvara probleme koji su već navedeni u analizi pravnog okvira, već otvara i pitanje da li to znači da će se u budućnosti za svaku vrstu nesreća i katastrofa osnivati novi stožer? To otvara mogućnost da će postojati ne jedan već niz nacionalnih Stožera civilne zaštite, ovisno o vrsti nesreće i o geografskoj lokaciji. Umjesto toga, cjelokupni sustav trebao bi se urediti da omogući davanje sposobnosti nacionalnom Stožeru za uspješno djelovanje i u slučaju višestrukih istovremenih kriza, a stožerima na nižim razinama potrebne organizacijske sposobnosti i potpora više razine u djelovanju prilagođenom situaciji na terenu (zapovijedanje usmjereno na misiju). U protivnom samo će se dodatno narušiti ionako nisku djelotvornost cijelog sustava.

Drugi problem je pitanje načina rada stožera. I nacionalni i svi drugi stožeri osnivaju se na isti način – okupljanjem visokih dužnosnika (nacionalna razina), odnosno načelnika potrebnih službi (niža razina). U svim ovim slučajevima stožeri nemaju integrirane organizacijske sposobnosti djelovanja (kao američki EOC), već su zapravo debatni klub koji se za organizaciju djelovanja mora oslanjati na vanjske subjekte. Sposoban zapovjednik može nadvladati ovo ograničenje, što pokazuje primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Potpuno suprotni primjer vidljiv je u Zadru. Osnivanje stožera za djelovanje na području Banije pokazuje sav apsurd ovakve situacije – članovi stožera su ministri i visoki dužnosnici, a nema ni jednog predstavnika lokalne javne uprave. Tako ustrojen stožer teško da će biti operativan jer to nije njegova namjena – on mora poslužiti kao dokaz da Vlada nešto radi i tako neutralizirati rastuće kritike nesposobnosti sustava civilne zaštite (a time i političke odgovornosti trenutne vlade za takvu situaciju). Stoga je jedino rješenje ove nakaradne situacije potpuno nova organizacija stožera civilne zaštite na svim razinama (zasnovana na funkcijama koje trebaju obavljati), što odmah pokreće i pitanje korjenite reorganizacije cjelokupnog sustava civilne zaštite.  Naime, uspostava stožera (ili operativnih centara) poput EOC-a traži stvaranje stalne profesionalne strukture na svim razinama organiziranja, te potpornih sposobnosti za njihovo djelovanje (novi pravni okvir, organizacija sustava školovanja i obuke, pitanje okvira za razvoj ovog sustava – da li će biti zadržani u MUP-u, premješteni u neko drugo ministarstvo, ili postati dio neke nove nezavisne institucije koja će u sustavu javne uprave biti zadužena za zadaću upravljanja u kriznim situacijama, i slično).

3. Krizno komuniciranje

U travanjskoj analizi istaknuto je kako je na ovom području u određenoj mjeri početno bio napravljen red (pitanje odnosa nacionalnog Stožera i nižih stožera), ali zapravo nije urađeno ništa više od toga. Pa i ti skromni postignuti rezultati su sada dovedeni u pitanje. Naime, nije dovoljno samo objavljivati dnevne izvještaje o broju zaraženih, umrlih i uvođenju novih mjera.

O čemu se radi? Bit krizne komunikacije nije samo puko iznošenje statističkih informacija o pandemiji. Bit je stvaranje značenja radi dobivanja potpore populacije za poduzete mjere. Politički vrh mora jasno naznačiti kako postoji način izlaska iz krize kroz davanje njegovog viđenja situacije te krajnjih ciljeva koji se moraju postići nakon pandemije (što uključuje i jasno definiran način kako će se postići ti ciljevi, a ne samo opći opis ciljeva). Samo na taj način bit će prihvaćene odluke političkog vrha, a time se stvara i održava konsenzus javnosti nužan za djelovanje u krizi. Do sada ovaj cilj nije postignut u tekućoj krizi, na što ukazuju sljedeće činjenice:

1. Nepostojanje profesionalnih stručnjaka za krizno komuniciranje koji bi morali voditi cijeli proces umjesto političara. Postoji razlog zašto krizno komuniciranje moraju voditi ekspertni timovi i zašto se ova komunikacija detaljno planira i uvježbava prije izbijanja krize (prikupljanje i analiza podataka, planiranje načina i sadržaja komunikacije, oblikovanje sadržaja i načina slanja poruka prema pojedinim segmentima populacije, određivanje voditelja komunikacije) – to je prije navedeno stvaranje značenja koje daje sadržaj porukama koje se šalju prema stanovništvu.

Nažalost, takav pristup nije bio moguć u Hrvatskoj na početku krize. Improvizirani sustav upravljanja u kriznoj situaciji i nerazvijeno strateško planiranje spriječili su – između ostaloga – i poduzimanje gore navedenih priprema na području kriznog komuniciranja. Umjesto toga odabran je pristup u kome krizno komuniciranje nose pojedine osobe iz politike i struke umjesto ekspertnih timova. Kroz odabir članova nacionalnog Stožera (pri čemu je bio naglasak na njihovoj stručnosti i sposobnosti pružanja empatije) nastojalo se u javnosti stvoriti simpatije prema glasnicima i sadržajima koje prenose. Time se prikrivala činjenica nepostojanja jasnih poruka usmjerenih na stvaranje značenja. Ovakav pristup funkcionirao je u početnoj fazi krize (kraj veljače – kraj travnja 2020.), ali ubrzo nakon toga počeo je pokazivati nedostatke. Prvi problem je bio u činjenici da članovi nacionalnog Stožera nisu profesionalni komunikatori te su vrlo brzo počeli pokazivati umor i niz grešaka u komunikaciji koje bi profesionalci vjerojatno izbjegli. Drugi problem je u činjenici da su članovi nacionalnog Stožera vrlo brzo počeli praviti kompromise i pokušali opravdati očito dvojbene poteze Vlade (npr. sjetite se objašnjenja Krunoslava Capaka danog 23. lipnja 2020. godine. nakon teniskog turnira u Zadru, zašto premijer Plenković ne treba otići u samoizolaciju iako je imao kontakt sa zaraženom osobom: “Nije bilo fizičkog kontakta. Dodir šakama se ne smatra bliskim kontaktom. Dakle, naš premijer nije ostvario bliski kontakt s Novakom Đokovićem, i ako on i jest pozitivan, premijer ne mora u samoizolaciju“). Time se postepeno počela smanjivati vjerodostojnost članova Stožera, te i time i poruka koje šalju.

2. Smanjivanje kvalitete dnevnih informacija o situaciji. Uz stalno prisutan problem čestog nepodudaranja podataka nacionalnog Stožera i područnih/lokalnih stožera, s prolaskom vremena postalo je vidljivo prenošenje naglaska sa sadržaja o dnevnoj situaciji na pokušaje opravdavanja poteza Vlade.

To je na primjer vidljivo u otvorenom pismu koje je znanstvenik Ivan Đikić uputio premijeru Plenkoviću 17. prosinca prošle godine u kojem navodi propuste u kriznoj komunikaciji. Đikić je kritizirao premijerov nastup na konferenciji za novinstvo održanoj dan ranije tijekom koje je Plenković – umjesto davanja konkretnih odgovora na novinarska pitanja o stanju i brojevima u Hrvatskoj – pokušao odgovoriti tvrdnjom da je situacija u Njemačkoj gora nego li u Hrvatskoj (što je Đikić opovrgnuo podacima danim u pismu). I ranije su hrvatski znanstvenici tražili uvođenje drugačijeg načina komunikacije nacionalnog Stožera s javnosti, veću transparentnost u podacima o širenju zaraze, ustrojavanje javnog registra statusa zaraženih osoba. Ovi problemi u komunikaciji i dalje nisu riješeni.

3. Nekonzistentnost slanih poruka. Da bi imale odgovarajući učinak poruke slane u kriznom komuniciranju moraju biti nedvosmislene i dosljedne. Nekoliko primjera pokazuje da to nije slučaj u ovoj krizi.

Prvi primjer je poruka premijera Plenkovića o pobjedi nad koronom izrečena u nekoliko navrata tijekom početka ljeta prošle godine. Iako se premijer naknadno pokušao opravdati da je mislio samo na prvo poluvrijeme, to je bilo prekasno da poništi učinak koji je poruka imala u trenutku njezina slanja (pitanje koliko je tadašnji stav javne osobe na najvišem položaju u državi doprinio percepciji umanjivanja opasnosti od virusa u hrvatskoj javnosti). Drugi primjer je slanje poruke kako do novog zatvaranja ni na koji način neće doći jer bi to bilo pogubno za hrvatsku ekonomiju. Ova poruka je naglašavana sve do početka listopada kada njezin intenzitet počinje slabiti (zbog činjenice da je vjerojatnost novog zatvaranja kao efikasne mjere za smanjivanje širenja broja zaraženih ponovno postala realnost, što pokazuju mjere koje su počele poduzimati mnoge članice EU). U porukama slanim tijekom listopada je naglašavano da zatvaranja neće biti osim “ako situacija eskalira” (Andrej Plenković, 21. listopada 2020.). Nakon što je sredinom studenog po stopi smrtnost Hrvatska izbila na sam vrh u Uniji, krajem mjeseca donesene su stroge mjere zatvaranja. Treći primjer je postojanje dvostrukih standarda po pitanju sankcioniranja prekršitelja mjera. Iako Vlada od početka krize šalje poruku “Ostanimo odgovorni”, slučajevi objavljeni u medijima (a posebno u siječnju ove godine) pokazuju kako se u pri nepridržavanju mjera često kažnjavaju građani, ali ne i predstavnici organa vlasti, Katoličke Crkve ili organizatori različitih vrsta velikih okupljanja (od svadbi do prosvjeda) pri čemu se krše donesene epidemiološke mjere.

4. Zanemarivanje komunikacije putem interneta i društvenih mreža. Ova dimenzija krizne komunikacije brzo se razvija u drugim zemljama, ali u Hrvatskoj je zapostavljena. Komunikacija se svodi na objavu dnevnih medijskih konferencija nacionalnog Stožera, pri čemu se prezentira samo statistika o broju zaraženih i smrtnih slučajeva te novim mjerama. Uvelike je propuštena mogućnost korištenja ovih medija za edukaciju stanovništva te prilagođavanje sadržaja edukacije različitim skupinama stanovništva.
5. Prebacivanje odgovornosti. U političkoj komunikaciji postoji pojava koja se zove igra prebacivanja krivnje (blame game). To je primjena određenih strategija u komunikaciji od strane neke organizacije s ciljem prebacivanja krivnje na druge subjekte (kroz pripisivanje odgovornosti za neuspjeh na te subjekte) ili kroz negiranje neadekvatnog postupanja. Ova pojava često je prisutna u kriznom komuniciranju. Najčešća strategija koja se koristi je strategija žrtvenog janjeta (scapegoating). Cilj strategije je utjecaj na javnost radi promjene percepcije krivnje organizacije za neki događaj koji ima izražene negativne posljedice. To se nastoji postići kroz izgradnju uvjerenja da je organizacija djelovala ispravno (ali da je nepovoljni sticaj okolnosti stvorio pogrešnu percepciju u javnosti) ili u slučaju kada to nije moguće (kada nema sumnje u krivnju organizacije) – kroz pronalaženje krivaca u njezinim redovima koji su individualnim djelovanjem doveli organizaciju u tešku situaciju. Krajnji cilj je oblikovanje uvjerenja u javnosti da je organizacija uspješno riješila problem ili odlučno rješavala kriznu situaciju, iako u stvarnosti nije došlo do promjene u načinu njezina djelovanja (a time ni do ispravljanja problema).

Dva primjera ukazuju na pokušaj prebacivanja odgovornosti u tekućem kriznom komuniciranju. Prvi primjer je teza da je za negativne posljedice krivo stanovništvo jer se ne pridržava uputa nacionalnog Stožera i Vlade. To je vidljivo u izjavi predsjednika Sabora Gordana Jandrokovića danoj u prosincu prošle godine, kada je naveo da se većina građana pridržava mjera, ali eto postoji manjina koja to ne radi i time sve dovodi u opasnost. Također je optužio kritičare da su potkapacitirani. Time je odbacio svaku odgovornost neuređenog sustava upravljanja u krizi (Jandroković je naglasio da u ovom trenutku pitanje odgovornosti neće pomoći poboljšavanju situacije već to treba ostaviti za budućnost). Drugi primjer je oštar napad na svaku kritiku djelovanja Vlade u tekućim krizama. Već u ožujku prošle godine ministar zdravstva Beroš je kao odgovor na problem nedostatka medicinske opreme napao neke liječnike kao petu kolonu koja skriva opremu kako bi lažno prikazala stanje (ministar je kasnije priznao da je reagirao impulzivno). Vrhunac ovakve percepcije je izjava premjera Plenkovića od 5. siječnja ove godine kada je napao kritičare mjera koje je Vlada poduzela na Baniji nakon potresa (dao je ocjenu kako je reakcija državnih službi bila odgovarajuća i pravovremena, premda se to baš i nije slagalo sa situacijom na terenu). Prema njemu, cilj ovih napada bio je “demontaža povjerenja u državu i njene institucije“. U istom kontekstu može se navesti i izjava potpredsjednice Europske komisije Dubravke Šuice dana na video konferenciji Predsjedništva HDZ-a održanoj 11. siječnja ove godine (prema navodima televizije N1 izjavila je “da je evidentno da mediji pokušavaju srušiti HDZ, a da se to vidi i iz toga što Banovinu zovu Banijom“).

Koronavirus.hr – statistika je početak i kraj

*Nakon ovog općenitog sagledavanja stanja i problema sustava upravljanja krizama u RH, u idućem nastavku autor se pobliže pozabavio problemom politizacije ukupnog hrvatskog sustava upravljanja krizama, te je ponudio i načine uklanjanja uočenih sustavnih nedostataka

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 25. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (2/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-2-3/

Dosadašnje djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama u Hrvatskoj potvrđuje prethodno danu ocjenu o njegovoj ad hoc improvizaciji u tekućoj krizi. Premda je ovako improvizirani sustav ispunio ulogu po izbijanju krize izazvane pandemijom virusa COVID 19,  problemi koji su se pokazali tijekom pojave drugog pandemijskog vala pokazuju sva ograničenja i negativne posljedice konstantnog improviziranja. U prvom od tri dijela ove analize razmatra se problem nepostojanja koncepta razvoja sustava upravljanja u kriznim situacijama, problem ograničenih sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske, te pravni problemi koji su proizašli iz improviziranog sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Kriza, upravljanje i izazovi

Nakon godinu dana uspostave i djelovanja hrvatskog sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se konstatirati kako je potvrđena prethodno iznesena tvrdnja o improvizaciji u njegovom organiziranju i djelovanju dana u ranijoj analizi objavljenoj na ovom portalu (Hrvatski paradoks: improvizacija umjesto organiziranog sustava, 17. travnja 2020.). Iako su problemi već bili vidljivi u fazi improviziranja odgovora na krizu u razdoblju od početka veljače do sredine travnja 2020. godine, pokušaj normalizacije koji je uslijedio s popuštanjem uvedenih mjera, a zatim i pojava drugog pandemijskog vala, pokazali su sve nedostatke ovakvog pristupa i probleme koji proizlaze iz njega. Istovremeno su postali vidljivi i izazovi koji proizlaze iz politizacije prisutne u djelovanju ovako organiziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama.

Ograničenja improvizacije

Uočeni problemi mogu se analizirati kroz osvrt na faze procesa upravljanja u kriznim situacijama. Djelovanje u krizi se obično dijeli u četiri faze: ublažavanje, pripravnost, odgovor i oporavak (u novijim podjelama uvode se i dodatne faze djelovanja). Za potrebu ove analize cjelokupni ciklus je podijeljen u tri faze: (1) pred-krizno razdoblje (faza priprema i prevencije), (2) odgovor na nastalu krizu, i (3) post-krizno razdoblje (evaluacija djelovanja u krizi, te pripreme koje se izvode na temelju uočenih nedostataka i nužnih promjena organizacije i djelovanja u krizi). Ova pojednostavljena metodologija odabrana je zbog improvizacijskog karaktera hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama. S obzirom na neizgrađen sustav jednostavnije je grupirati navedene faze u tri skupine umjesto pokušaja analiziranja njegovog djelovanja po svakoj fazi (dvojbeno je da li se za pojedine faze osim općih konstatacija može nešto navesti). Također, treba uzeti u obzir da u tekućoj pandemijskoj krizi krizni ciklus nije završen. Mi smo trenutno u drugoj fazi ciklusa (kratkotrajno smanjenje intenziteta pandemije tijekom ljetnih mjeseci nije značilo i završetak ove faze), te će se u analizi dopuniti ranije dan prikaz djelovanja hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama u prve dvije faze.

(1) Pred-krizno razdoblje

Ova prva faza kriznog ciklusa je ključna za uspjeh svakog sustava upravljanja u kriznim situacijama. Ključ uspjeha je stvaranje okvira za djelovanje u krizi, ne samo tijela javne uprave (whole-of-goverment approach) već cjelokupne društvene zajednice (whole-of-society approach). U ovoj fazi državna tijela trebaju stvoriti okvir za krizno djelovanje koji će izbijanjem krize omogućiti preuzimanje vodstva i legitimiranje njihovog autoriteta u poduzimanju potrebnih mjera odgovora. U postizanju ovog cilja ključno je jasno razumijevanje uloge i odgovornosti svih subjekata sustava za upravljanje u kriznim situacijama. To se postiže kroz:

1. Jasno definiranje uloga tijela državne uprave i nedržavnih organizacija (privatni poslovni subjekti, udruge građana, akademske institucije i druge) u odgovoru na krizu.
2. Povezano planiranje odgovora na krizu na državnoj i lokalnoj razini.
3. Identificiranje i uklanjanje prepreka te nedostataka koordinacije djelovanja svih subjekata sustava.

Da bi se navedeno moglo ispuniti u ovoj fazi treba ispuniti dva preduvjeta. (1) Prvi je oblikovanje i usvajanje sveobuhvatnog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama, te nakon toga stvaranje pravnog i institucionalnog okvira za provedbu donesenog koncepta. (2) Drugi preduvjet je razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi.

Kako ocijeniti dosadašnje iskustvo po pitanju prve faze kriznog ciklusa u Hrvatskoj? Po pitanju sveobuhvatnog hrvatskog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama može se konstatirati (1) kako navedeni koncept u ovom trenutku ne postoji. Po pitanju (2) sposobnosti strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi ove su sposobnosti vrlo ograničene te kao takve ne pružaju zadovoljavajući temelj za djelovanje sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Premda se već četiri godine priča o hrvatskom sustavu domovinske sigurnosti kao sveobuhvatnom okviru za odgovor na široki spektar prijetnji i ugroza, do danas nije predstavljen nikakav koncept na kojem se on zasniva. Ova činjenica će se ilustrirati analizom koncepta sustava domovinske sigurnosti u Sjedinjenim Američkim Državama i njegove operacionalizacije, te s hrvatskom praksom na ovom području. Ipak, prije ove usporedbe potrebno je objasniti značenje koncepta za izgradnju sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Generalno, koncept (lat. “conceptum” – nešto što je smišljeno, planirano) opisuje metode, tehnike i planove upotrebe određene vrste sposobnosti za ostvarivanje postavljenih ciljeva organizacije. Koncept predstavlja opću ideju o tome kako određena organizacija u budućnosti namjerava ispunjavati (definira zadaću i komponente organizacije, način njihovog djelovanja, vremenski okvir i operativno okruženje), te opisuje sposobnosti koje su potrebne za ostvarivanje tih ciljeva. Koncept daje načela organizacije i njezina djelovanja za srednjoročno (5-10 godina) i/ili dugoročno (do 20 godina) razdoblje. Uz institucionalni i pravni okvir koncepti definiraju i sposobnosti potrebne za ostvarivanje definiranih ciljeva, prioritete djelovanja, te služe kao temelj za organiziranje procesa evaluacije postignutih rezultata. Ali koncepti nisu detaljne instrukcije i metode djelovanja (koncept se ne bavi tekućim operativnim djelovanjem) – to je opći strateški okvir koji daje smjernice na temelju kojih se organizira institucionalni i pravni okvir djelovanja određene organizacije.

SAD i Homeland Security

Sustav domovinske sigurnosti (Homeland Security), organiziran u SAD nakon 2001. godine, prvobitno je bio fokusiran na terorističku prijetnju, iako je novostvoreni sustav trebao pokrivati i klasično područje upravljanja u kriznim situacijama (prirodne i tehnološke nesreće). Problem usredotočenosti na protuterorističko djelovanje postao je vidljiv u nesposobnosti sustava za učinkovito djelovanje u slučaju prirodne katastrofe velikih razmjera, kao što je uragan Katrina koji je pogodio područje New Orleansa 2005. godine. Zbog toga je koncept sustava proširen, te je uz protuterorističku borbu (i druge unutarnje prijetnje sigurnosti) konačno praktično obuhvatio i velike prirodne te tehnološke nesreće/katastrofe, masovna ugrožavanja javnog zdravstva, kao i sve druge velike poremećaje koji imaju potencijal ugrožavanja života građana, djelovanja ekonomskog sustava, djelovanja pravnog sustava, te generalno funkcioniranja vladinih institucija i društva u cjelini.

To je vidljivo u revidiranom konceptu domovinske sigurnosti usvojenom za vrijeme administracije predsjednika Baracka Obame – Koncept zajedničkog upravljanja u kriznim situacijama (Homeland Security Enterprise) – koji se definira kao kolektivni napor i dijeljena odgovornost federalnih, državnih, lokalnih, plemenskih, teritorijalnih, nevladinih i poslovnih (privatni sektor) partnera – kao i pojedinaca, obitelji i zajednica koji dijele zajednički interes postizanja sigurnosti te zaštite Amerike i američkog stanovništva. U skladu s navedenim, domovinska sigurnost je definirana kao “sjecište evoluirajućih prijetnji i opasnosti s tradicionalnom odgovornosti vlade i građana za civilnu obranu, odgovor u kriznim situacijama, provođenje zakona, carinskog nadzora, kontrole granica i imigracije”. Kroz kombiniranje navedenih odgovornosti u jedan cjeloviti koncept sustav domovinske sigurnosti naglašava se potreba za zajedničkom akcijom i naporima prethodno odvojenih elemenata vlade i društva.

Tri podupiruća koncepta sveobuhvatnog pristupa domovinskoj sigurnosti su: (1) sigurnost (zaštita SAD, njezina stanovništva, vitalnih interesa i načina života), (2) otpornost i održivost (resillience – poticanje robusnosti, prilagodljivosti i sposobnosti za brzi oporavak na individualnoj razini, razini zajednice i sustava), te (3) naglašavanje carinske službe i trgovačke razmjene (ubrzavanje i provođenje zakonite trgovine, putovanja i imigracije). Na ovom temelju definirano je pet ključnih misija i njima pripadajućih zadaća sustava domovinske sigurnosti:

1. Sprečavanje terorizma i jačanje sigurnosti (sprečavanje terorističkih napada; sprečavanje neautorizirane upotrebe kemijskog, biološkog, radiološkog i nuklearnog materijala i sposobnosti; upravljanje rizicima usmjerenim prema kritičnoj infrastrukturi, zaštita vodstva, zaštita događaja),
2. Osiguravanje i upravljanje granicama (djelotvorna kontrola nad zračnim, kopnenim i pomorskim granicama SAD; zaštita zakonite trgovine i putovanja; ometanje i neutralizacija transnacionalnih kriminalnih organizacija),
3. Provođenje zakona o imigraciji (ojačavanje i djelotvorno upravljanje imigracijskim sustavom; sprečavanje nezakonite imigracije),
4. Osiguravanje kibernetičkog prostora (stvaranje sigurnog, zaštićenog i otpornog kibernetičkog prostora; promoviranje znanja i inovacije povezanih s kibernetičkim prostorom),
5. Osiguravanje otpornosti na prirodne i tehnološke nesreće (ublažavanje opasnosti; jačanje pripremljenosti; osiguravanje djelotvornog odgovora u kriznoj situaciji; brzi oporavak nakon krize).

Svi ovi koncepti i ciljevi koji su proizašli iz njih detaljno su analizirani i obrazloženi. Pravni okvir u kome su konkretizirana navedena konceptualna načela predstavlja Zakon o Domovinskoj sigurnosti (Homeland Security Act), koji na 178 stranica daje odredbe kojima se formira Ministarstvo domovinske sigurnosti kao institucionalni okvir djelovanja, detaljno razrađuje struktura i zadaće nove organizacije, te njezin odnos s ostalim državnim tijelima (integriranje dijela postojećih institucija na području upravljanja u kriznim situacijama s novim ministarstvom, te koordinacija s ostalim državnim institucijama). Ovaj zakon dopunjen je s deset predsjedničkih smjernica (Homeland Security Presidential Directives), izdanih za vrijeme administracije predsjednika Georga Busha mlađeg (između 2001. i 2004. godine), kojima se definiraju politike sustava na različitim područjima koje su kasnije dopunjene dodatnim smjernicama. Navedeni dokumenti predstavljaju pravni okvir za donošenje drugih zakonskih rješenja kojima se precizno reguliraju pojedina područja sustava (donesen je veliki broj zakona i podzakonskih akata). Ovaj opis sustava domovinske sigurnosti SAD dan je da bi se vidjelo kako izgleda uređen i jasno definiran sustav upravljanja u kriznim situacijama.

A Hrvatska?

Kakva je situacija u Hrvatskoj po ovom pitanju? Hrvatskim sustavom domovinske sigurnosti bave se samo dva dokumenta. Prvi je Strategija nacionalne sigurnosti iz 2017. godine, koja u poglavlju IV. kao jedan od strateških ciljeva koje treba ostvariti navodi razvoj sustava domovinske sigurnosti. Umjesto naznake koncepta na kome bi se sustav domovinske sigurnosti trebao zasnivati, tekst je isključivo deskriptivan (opisuje se potreba, ali ne i način na koji bi sustav trebao funkcionirati, generalno se navode tijela javne uprave koja bi bila obuhvaćena sustavom, upravljačko i koordinacijsko tijelo, potreba školovanja za potrebe sustava) i ne daje nikakvu naznaku ciljeva djelovanja sustava.

Drugi dokument je Zakon o sustavu domovinske sigurnosti iz 2017. godine. Ovo je vrlo kratak dokument (samo šest stranica i 22 članka) koji nije riješio ni jedno ključno pitanje potrebno za uspostavljanje i razvoj sustava domovinske sigurnosti. Kao i Strategija nacionalne sigurnosti, Zakon ne donosi nikakvu naznaku koncepta sustava i ciljeva koji se žele ostvariti. Jedino što se može iščitati iz zakona je da će se primijeniti načelo koordinacije, a ne integracije komponenti sustava nacionalne sigurnosti angažiranih za ove zadaće. Iako čl. 1 Zakona navodi da se “uređuje koordinirano djelovanje tijela sustava domovinske sigurnosti te provedba aktivnosti i zadaća iz nadležnosti tijela sustava domovinske sigurnosti koje proizlaze iz ovoga Zakona, a odnose se na upravljanje sigurnosnim rizicima i djelovanje u krizama“, već idući članak navodi da se zakonom ne mijenjanju nadležnosti tijela obuhvaćenih sustavom, već ona i dalje djeluju na temelju njihove nadležnosti regulirane drugim zakonskim i podzakonskim aktima. Kao koordinirajuće tijelo osnovana je Koordinacija za sustav domovinske sigurnosti koja čak nema ni svoje tajništvo (administrativnu potporu pruža Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost), a ostatak zakonskih članaka bavi se sastavom i administrativnim načinom rada koordinacije.

Iz oba dokumenta vidljivi su veliki nedostaci hrvatskog sustava domovinske sigurnosti:

1. Nepostojanje koncepta organizacije i djelovanja sustava te jasno određenih zadaća sustava domovinske sigurnosti,
2. Nepostojanje središnje institucije sustava koja upravlja sustavom i razvija ga. To može biti zasebna institucija poput američkog Ministarstva domovinske sigurnosti, ili se ova uloga može dodijeliti nekom od postojećih ministarstava (najčešće Ministarstvo unutarnjih poslova ili Ministarstvo obrane),
3. Svođenje koordinacije na organiziranje sastanaka bez jasne naznake što to tijelo točno treba raditi. U sustavima javnih uprava drugih država koordinacijska tijela ne služe samo za administrativnu potporu. Na područjima za koja su osnovana ova tijela koordiniraju pripremu i odobravanje strateških odluka vlade, definiraju prioritete i radni program realizacije donesenih odluka, te obavljaju nadzor provođenja odluka. To znači da koordinacijska tijela u javnoj upravi uz njihovu temeljnu zadaću imaju i snažnu regulatornu ulogu. Ništa od toga nije vidljivo u zakonskim odredbama i radu Koordinacije za domovinsku sigurnost.

U praksi ovo je značilo da nikada nije uspostavljen jedinstveni okvir i definiran način djelovanja sustava domovinske sigurnosti. Glavni pokretač ove ideje, bivši ministar obrane Damir Krstičević, percipirao je domovinsku sigurnost kao dio aktivnosti Oružanih snaga RH, dakle sastavnicu obrambenog sustava a ne sveobuhvatni okvir upravljanja u kriznim situacijama kojemu je vojna organizacija podređena (što je slučaj u SAD, gdje Oružane snage imaju jasno definiranu potpornu, a ne vodeću ulogu). Ova je činjenica vidljiva na vježbama sustava domovinske sigurnosti. Godine 2018. održana je vježba “Sigurnost 18” koja se bavila uvježbavanjem protupožarnog djelovanja, a godinu dana kasnije na vježbi “Sigurnost 19” opet se uvježbavalo međuresorno organiziranje protupožarnog djelovanja. Vježba “Kibernetički štit 2018” održana kao prva vježba sustava domovinske sigurnosti u ožujku 2018. godine predstavljala je samo kopiranje vježbe “EU CYBRID 17” održane u rujnu 2017. godine u Estoniji, a s obzirom da u Hrvatskoj ne postoji sveobuhvatni koncept kibernetičke sigurnosti kao ni njegova razrada na pojedinim područjima (barem do danas ovi dokumenti nisu predstavljeni) – ni ova vježba nije ni moga ići dalje od proklamiranog jačanja svijesti o ovoj vrsti opasnosti. Slično se može ocijeniti i vježba “Kibernetički štit 2019” koja je, kao i prethodna, bila samo tzv. table-top exercise (stožerna vježba). Ovakve vježbe izvode se radi definiranja područja odgovornosti i zadaća uključenih subjekata te radi dopune ili izmjene planova djelovanja u kriznim situacijama, a ne zbog sveobuhvatne provjere djelovanja svih komponenti sustava nacionalne sigurnosti na određenom području.

Tako je u razdoblju od 2017. godine do danas stvorena situacija da, usprkos deklarativnom proglašavanju uspostave i djelovanja sustava domovinske sigurnosti kao integriranog odgovora na široki spektar sigurnosnih prijetnji i rizika, zapravo djeluju dva slabo povezana sustava. U okviru obrambenog sustava nastavljena regularna zadaća pružanja potpore vojne organizacije civilnim vlastima u slučaju prirodnih nesreća (požari i poplave), dok je u okviru Ministarstva unutarnjih poslova (kroz DUZS, a zatim Ravnateljstvo civilne zaštite kao tijelo koje ga je naslijedilo) nastavljeno djelovanje ograničeno na zadaće traženja i spašavanja (na primjer vježba “MODUL 2019” na području grada Zagreba i Zagrebačke županije), te pripreme za tradicionalne zadaće civilne zaštite (reakcija u slučaju potresa, provođenje evakuacije i slično). Obje organizacije zajedno su sudjelovale na nekim vježbama, ali generalno svaka je bila fokusirana na svoje usko područje aktivnosti – što pokazuje da od integracije djelovanja nema ništa.

Drugi veliki problem je u izvođenju priprema za poznate prijetnje i rizike bez razmatranja drugačijih scenarija kao što se dogodilo u hrvatskom slučaju. To je generalno jedan od najvećih problema u djelovanju sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Pripreme i planiranje za drugačije scenarije od svake organizacije traže velika financijska i materijalna ulaganja te promjenu strukture organizacije, a često izazivaju sukobe s drugim državnim tijelima po pitanju nadležnosti djelovanja. U takvim okolnostima jednostavnije je nastaviti pripremati se za znane i vjerojatne prijetnje. To dovodi do situacije da u slučaju nepredviđene prijetnje cijeli sustav ne može efikasno odgovoriti, te ga je u hrvatskom slučaju trebalo hitno zamijeniti improviziranim sustavom.

Kome treba strateško planiranje?

Drugi problem u Hrvatskoj predstavlja zanemaren razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi. Sustav za upravljanje u kriznim situacijama ne postoji sam za sebe. Njegovo stvaranje je rezultat procesa strateškog planiranja u javnoj upravi čime se definira potreba za razvojem i zadaćama takvog sustava. Na ovoj osnovi se u procesu strateškog upravljanja oblikuje navedeni sustav. Strateško planiranje (strategic planning) u javnom sektoru započelo se razvijati u SAD u 50-im i 60-im godinama prošlog stoljeća. Američki politolog John Bryson je strateško planiranje definirao kao “disciplinirani napor za stvaranjem fundamentalnih odluka i akcija koje oblikuju i vode se po pitanjima što je organizacija (ili drugi entitet), što radi i zašto to radi”. Strateško planiranje stoga usmjerava djelovanje organizacije u konkretne ciljeve (kroz stvaranje strategija, definiranje načina njihove primjene i provođenje naučenih lekcija iz primjene ovih strategija), te time predstavlja osnovu za strateško upravljanje.

To znači da nije moguće imati djelotvoran sustav upravljanja u kriznim situacijama ukoliko se kroz strateško planiranje u javnom sektoru ne odredi koncept koji definira njegove ciljeve, zadaće i sredstva za realizaciju istih.

U hrvatskom slučaju strateško planiranje u javnoj upravi je daleko od zadovoljavajućeg. Analiza Europske komisije o javnoj upravi u Hrvatskoj objavljena u travnju 2018. godine kao dio izvještaja o javnim upravama 28 članica Unije (Public administration characteristics and performance in EU28: Croatia) između ostalog navodi sljedeće činjenice:

1. Općenito razvoj koordinirajućih instrumenata u Hrvatskoj je obilježen neefikasnošću i pod utjecajem politički motiviranih razmatranja. Posljedica ovakvog pristupa su intenzivni i često neformalni politički utjecaj; nedostatak strateškog planiranja u djelovanju vlade; zanemarena sadržajna profesionalna analiza politika i njihovih utjecaja zasnovana na dokazima; izolacija, slaba komunikacija; nekoherentnost; fragmentacija; negativna koordinacija među ministarstvima; financijska, tehnička i pravna ograničavanja pristupu informacijama; još uvijek relativno slab utjecaj zainteresiranih društvenih subjekata na javne politike, regulacije i odluke. Središnja državna vlast nema dostatnu ekspertizu i sposobnost za detaljnu analizu politika (str. 113).
2. Kao veliki problem navodi se “paradoks papirnatih strategija”. Postoje mnogi strateški dokumenti, ali u njihovoj provedbi nedostaje politička potpora i sposobnosti za primjenu. Po dva indikatora – (1) sposobnosti provedbe i (2) međuministarska koordinacija – prema mišljenju Europske komisije Hrvatska je najgora zemlja u EU (str. 136).

Ovako oštra ocjena Europske komisije o sposobnostima strateškog planiranja u okviru javne uprave u Hrvatskoj ukazuje na dva međusobno povezana problema – (1) nepostojanje jedne institucije isključivo zadužene za strateško planiranje u javnoj upravi i (2) fokusiranje razvoja strateškog planiranja na usko područje umjesto razvoja sveobuhvatnog planiranja.

Od ukidanja Republičkog zavoda za društveno planiranje 1991. godine, u Republici Hrvatskoj ne postoji institucija koja se bavi svim aspektima strateškog planiranja. Ukinuta institucija nije bila zadužena za centralizirano ekonomsko planiranje, već strateško planiranje svih komponenti srednjoročne i dugoročne razvojne politike – ekonomskih, infrastrukturnih, demografskih, obrambenih. To je uključivalo i prostorno planiranje, te planiranje regionalnog razvoja. Kada je u listopadu 1991. godine taj zavod bio prebačen u tada osnovano Ministarstvo gospodarskog razvitka i sveden samo na ulogu ekonomske analitike (kao Državni zavod za makroekonomske analize i prognoze, koji je i sam ukinut 1996. godine) nestale su i sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Hrvatske. To je bio rezultat percepcije strateškog planiranja kao relikta bivšeg socijalističkog sustava te time neadekvatnog u ulozi instrumenta daljeg razvoja Hrvatske.

Posljedice ovih koraka bile su sljedeće:

1. Nestanak institucionalnog okvira sveobuhvatnog strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske. Nestanak zavoda nije značio samo gubitak institucionalnog okvira, već i razvoja stručnih kadrova za ovu namjenu jer su nakon ovog koraka hrvatske visokoškolske institucije ukinule kolegije povezane s procesom strateškog planiranja. Time ne samo da je prestalo školovanje kadrova, već se i prekida istraživanja, a time dolazi i do gubljenja znanja i iskustva povezanog sa strateškim planiranjem u javnoj upravi.
2. Zanemarivanje do tada pripremljenih planova i studija razvoja Hrvatske za razdoblje 90-ih godina prošlog stoljeća (24 razvojne studije koje su naručili tadašnja Samoupravna interesna zajednica znanosti SR Hrvatske i Republički fond za društveno planiranje SR Hrvatske, koje su se bavile društveno-ekonomskim razvojem Hrvatske do 1995. godine) koje su mogle poslužiti kao temelj strateškog planiranja u javnoj upravi novostvorene države.
3. Odljev preostalih stručnjaka za strateško planiranje iz javne uprave u financijske institucije, druge institute, te privatni sektor (banke i privatna poduzeća).

Nedostatak sveobuhvatnog strateškog planiranja bio je vidljiv u vrsti strategija i dugoročnih planova donošenih u Republici Hrvatskoj između 1991. i 2000. godine. Usprkos korištenju naziva dokumenata koji su upućivali na sveobuhvatno strateško planiranje (razvojne strategije, planovi dugoročnog razvoja, nacionalni planovi i programi), radilo se samo o dokumentima koji su bili sektorske strategije namijenjene razvoju pojedinih ekonomskih i drugih područja, a ne o povezanim strategijama koje bi nudile sveobuhvatni model daljeg razvoja Republike Hrvatske. Urušavanje sustava strateškog planiranja u javnoj upravi bilo je vidljivo i u neuspjehu projekta izrade strategije razvitka Hrvatske “Hrvatska u 21. stoljeću” za vrijeme vlade Ivice Račana (2000.-2003.). Radi izrade sveobuhvatnog strateškog dokumenta razvoja Hrvatske pokrenuta je izrada 19 parcijalnih strategija koje je po njihovom završetku trebalo objediniti u konačnu strategiju, osnovan je institucionalni okvir za izradu (posebna stručna služba), te angažirani brojni instituti i eksperti.  Na kraju projekt nije dao željene rezultate. Veliki broj sudionika, kašnjenje u izradi parcijalnih strategija, nerazvijena koordinacija i komunikacija među sudionicima i ministarstvima, te posebno nedostatak kadrova educiranih za strateško planiranje, kao i problem provedbe strateških dokumenata (nedostatak sveobuhvatne sustavne provedbene strategije i mehanizama njezine primjene) bili su razlozi neuspjeha.

Učinci ulaska u Europsku uniju

Tek će početak priprema za hrvatsko članstvo u EU nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u listopadu 2001., te dobivanja statusa zemlje kandidata za članstvo 2003. godine, dovesti do djelomične revitalizacije strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi. Radi ispunjavanja preuzetih iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te radi dobivanja sredstava iz strukturnih i kohezijskih fondova EU u predpristupnom razdoblju (izrada programskih dokumenata za ovu namjenu, izvješćivanje o njihovoj provedbi) razvijen je institucionalni i pravni okvir – ali samo za zadaće povezane s pristupnim programima, a ne za sveobuhvatno nacionalno strateško planiranje.

Što se tiče institucionalnog okvira, preuzet je Središnji državni ured za razvojnu strategiju osnovan 2001. godine za potrebe projekta “Hrvatska u 21. stoljeću” i 2006. godine preimenovan u naziv Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije s primarnom zadaćom pripreme strateških dokumenata za ovu svrhu (izrada strateškog dokumenta Okvir za usklađenost strategija 2007.-2013. na temelju kojeg je Europska komisija odobravala korištenje sredstava predpristupnog programa IPA). Nacionalna strategija regionalnog razvoja (2010.) i Zakon o regionalnom razvoju (2009.) predstavljali su pravni okvir za dobivanje sredstava od EU. Konačno 2011. godine osnovano je Ministarstvo regionalnog razvoja koje je preuzelo sve ove aktivnosti (godinu dana kasnije ukinut je Središnji državni ured za razvojnu strategiju i fondove EU), a zadaća novog ministarstva bila je provođenje regionalnog razvoja i priprema strateških dokumenata potrebnih za korištenje fondova EU. Dopune zakona o strateškom planiranju u javnoj upravi iz 2017. godine nisu bile usmjerene prema mijenjanju ove paradigme strateškog planiranja već samo prema poboljšavanju koordinacije pripreme i donošenja strategija. Tako sada imamo situaciju da su sve aktivnosti i sposobnosti strateškog planiranja usmjerene prema dobivanju sredstava iz EU fondova, a ne prema sveobuhvatnom planiranju za definiranje i ostvarivanje nacionalnih ciljeva razvoja Republike Hrvatske na osnovu kojih bi se (između ostalog) donosili prioriteti i planski dokumenti za korištenje sredstava EU.

Ovakav pristup je vidljiv i u nedavno usvojenom dokumentu “Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine“. Ovaj prijedlog sveobuhvatne razvojne strategije očito je napravljen s primarnim ciljem da posluži kao podloga za dobivanje sredstava iz EU fondova (mada je upitno da će Europska komisija uopće razmatrati sadržaj ovakvog općenitog dokzumenta), dok je precizno definiranje ne samo nacionalnih razvojnih ciljeva već i načina njihova postizanja u drugom planu. Na ovo ukazuje činjenica da strategija nije napravljena na temelju metodologije “ends-ways-means” (ciljevi-načini-sredstva). Svaka strategija – osim definiranja nacionalnih ciljeva koji se žele postići – mora odrediti i načine na koji će se ti ciljevi postići, te sredstva  koja se moraju primijeniti. Pogleda li se ova “razvojna” strategija, ona samo opisuje krajnje željeno stanje i to na vrlo optimističan način (postavlja se pitanje da li su autori ovog dokumenta uzeli u obzir posljedice tekuće pandemije) bez preciziranja druge dvije kategorije. To se može ilustrirati primjerom pitanja budućeg industrijskog razvoja Hrvatske. U dokumentu se na nekoliko mjesta općenito navodi potreba industrijske tranzicije, ali bez naznake kakva bi ona trebala biti i kako bi se trebala ostvariti. Ovako usko fokusiranje strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi na jedno područje dovelo je i do zanemarivanja drugih područja planiranja, uključujući i planiranje za slučaj pandemije. Kao primjer sveobuhvatnog planiranja za pandemiju može se uzeti primjer Njemačke.

A kako to radi Njemačka?

Strateško planiranje za slučaj pandemije u Njemačkoj započinje 2000. godine, a pet godina kasnije usvojen je detaljni nacionalni plan za borbu protiv pandemije na temelju kojeg su doneseni provedbeni planovi. Plan je prilagođen teritorijalnoj organizaciji zemlje, pri čemu ključnu ulogu imaju zdravstvene vlasti na razini saveznih država (16) i okruga (oko 400, tzv. lokalne zdravstvene vlasti, Gesundheitsämter, koje u tekućoj krizi imaju glavnu ulogu u praćenju širenja zaraze što je ključno za poduzimanje mjera suzbijanja iste), dok središnje vlasti definiraju zdravstvene standarde i pripremaju nacionalne smjernice i procedure djelovanja. Središnja zdravstvena institucija zadužena za organiziranje djelovanja u slučaju pandemije je Institut Robert Koch. Zakonski okvir djelovanja pruža Zakon o zaštiti od zaraze (Infektionsschutzgesetz) donesen 2000. godine (zakon daje ključnu ulogu u organiziranju djelovanja saveznim državama, ali promjenama napravljenim u studenom prošle godine dana je veća uloga saveznim vlastima jer je praksa pokazala probleme u koordinaciji i brzini djelovanja između Berlina i saveznih država). Ključna odluka za održavanje sposobnosti u slučaju pandemije bilo je kontinuirano razvijanje sustava javnog zdravstva. Godišnja njemačka izdvajanja za zdravstvo kreću se između 11 i 12 posto BDP, a navedena sredstva se racionalno troše što je vidljivo u razvoju mreže bolnica na razini saveznih država i općina. Na opisani način u okviru njemačke javne uprave stvoren je okvir koji omogućava u slučaju pandemije brzo aktiviranje unaprijed pripremljenih planova djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama. U Republici Hrvatskoj ne postoji ekvivalent ovako sveobuhvatnog planiranja za krizne situacije.

U zaključku, u Hrvatskoj nije uspostavljen funkcionalan sustav upravljanja u kriznim situacijama. Kombinacija nepostojanja koncepta razvoja takvog sustava, te postojanja sustava strateškog planiranja u javnoj upravi fokusiranog samo na jedno područje dovela je do toga da nije stvoren integrirani sustav upravljanja u kriznim situacijama. Usprkos deklarativnom proglašavanju sustava domovinske sigurnosti, u stvarnosti su Oružane snage nastavile s tradicionalnom potporom civilnim vlastima u slučajevima prirodnih nepogoda (poplave, požari), dok su se u okviru MUP-a aktivnosti fokusirale na usko područje traženja i spašavanja. Pri tome obje strane su napravile klasičnu grešku na području upravljanja krizama – pripremanje za poznate prijetnje i rizike umjesto stvaranja sposobnosti za neočekivane prijetnje poput pandemije, ili istovremeno djelovanje dviju prijetnji (pandemija i potres, prvo u ožujku prošle godine u Zagrebu, a zatim krajem godine na Baniji).

*Nakon ovog općenitog sagledavanja stanja i problema sustava upravljanja krizama u RH, u idućem nastavku autor se pobliže pozabavio hrvatskim odgovorom na aktualnu epidemijsku krizu

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 22. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (1/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-1-3/

Za sada posljednja sjednica Vijeća za nacionalnu sigurnost održavala se u ozračju višetjednih prepucavanja i vrijeđanja na relaciji premijer – predsjednik RH, pa je uoči sjednice VNS jasno bilo naznačeno da niti jedna od „zavađenih“ strana neće davati izjave, pa čak ni one čisto formalne, prije ili poslije sjednice. No, premijer Plenković prvi je prekršio „zavjet šutnje“, komentiravši netom završenu sjednicu VNS-a uoči sjednice Predsjedništva HDZ-a. Plenković je ustvrdio kako višetjedna razmjena uvreda najniže razine nije utjecala na sadržaj same sjednice VNS-a, te je poluironično zaključio da je sjednica bila „sjajna“. Predsjednik Milanović VNS je komentirao dan kasnije, u utorak 25. studenog, nakon što je stigao u Muzej za umjetnost i obrt povodom otvaranja izložbe „Protreseni MUO: od potresa do potresa 1880.-2020.“, kazavši kako je bilo „OK“. Milanović je zadovoljan što su prihvaćene teme koje je predložio tijekom prepucavanja s premijerom, kao i zaključcima sa sjednice, koji su javnosti predočeni tek jednim šturim priopćenjem.

„To je bilo priopćenje, zaključci nisu baš za javnost, ali nisu ni za bum-vijesti… budite sigurni. Dakle, konstatirali smo stvari koje smo konstatirali. Nažalost, to je predugo trajalo. Dakle, predugo sam ja molio predsjednika Vlade da se nađemo. Na kraju sam rekao da idem u Vladu. Dakle, da sjednemo i da razgovaramo. Pa, ponovili smo ono što smo rekli davno… Dakle, da u tom napadu ima terorističkih elemenata. To sam rekao 13., 14., 19. desetog… napisao tri puta u pismu. I, da – da ima elemenata radikalizacije kod osobe koja je to napravila. Ali, u organiziranom smislu, dakle, u smislu nekakvog pokreta ili organizacije u Hrvatskoj – ne“,

rekao je predsjednik, dodavši da je tijekom višesatnog sastanka otvoren niz tema:

„Razgovaralo se četiri sata o temama koje smo otvarali, neke ciljano, neke spontano. Neke ja, neke su bile u dnevnom redu, neke on, neke netko treći. Tu je bilo – kako da kažem – do sad… Bilo je, recimo, govora i o… Jedna od mjera, koje je Vlada pokušala predložiti preko Koordinacije sustava domovinske sigurnosti, koja se našla po nalogu Vlade… što ne smije raditi, što sam rekao, i to je bezvrijedno… tek sada se mogu naći, i donijeti neke operativne zaključke i prijedloge… Ali, jedna od mjera, što govori o političkom razmišljanju, je da se kaznene… istrage u kaznenim, krivičnim djelima iz područja terorizma moraju završiti u šest mjeseci. To  je crno na bijelo došlo iz Ministarstva pravosuđa. Kako istraga u terorizmu sad neće biti, jer se ovaj čovjek ubio – a ja se nadam da neće biti ni ubuduće, to mi je dalo… To me je podsjetilo da sam nešto, praktički u prirodi stvari isto, predložio ja – da prvostupanjski postupci u USKOK-ovim predmetima, iz područja lopovluka, kada su u pitanju visoki državni dužnosnici, ne smiju trajati duže od godinu dana u prvom stupnju. Razmišljamo isto. Razmišljamo isto. S obzirom da ja ne mogu podnijeti zakonski prijedlog, a kamoli donijeti zakon, može Vlada. To mi je jučer (u ponedjeljak, 23. studenog, op.a.) jako dobro palo“.

Vijeće je jedna vrsta top-brifinga, smatra Milanović, kao mjesto razmjene mišljenja i stajališta:

„Nismo mi imali po svim točkama dnevnog reda odluke. Razgovor o položaju Hrvata u Bosni i Hercegovini, odnosno, o kršenju njihovih prava predviđenih Daytonom, je također važna tema. Kakvu odluku smo donijeli? Pa, nikakvu. Konstatirali smo samo da se to događa, i to ćemo raditi cijelo vrijeme. Ministar vanjskih poslova, premijer, ja… Ja sam, kako da kažem, možda tu malo vokalniji od drugih… ali, vidio sam da se i ministar vanjskih poslova uključio u nedjelju, tako da… to je to. Dakle, mi ne idemo na razbijanje Bosne i Hercegovine. Neka vidim da netko meni to predbaci… Mislim, to već rade, ali… Sretno im s tim!“.

Na Vijeću za nacionalnu sigurnost nije došlo do novih predbacivanja između premijera Plenkovića i predsjednika Milanovića zbog njegovih učestalih kritika na način rada Stožera Civilne zaštite, tvrdi Zoran Milanović, podsjetivši na svoj stav da je Stožer „pravno dosta ‘naheren’“, te da ovakva razina mjera – poput lockdowna – ne bi smjela biti donošena bez posebnog mandata, točnije „bez zelenog svjetla koje će dati Sabor“ i bez „posebne većine glasova“.

Predsjednik je potvrdio da je na sjednici Vijeća za nacionalnu sigurnost otvorio pitanje cijepljenja i povezanost tog pitanja s člankom 17. Ustava, odnosno „s nametanjem određenih rješenja javnosti koje gledamo već mjesecima“:

„I rekao sam da – s obzirom da to nije… to je bila informativna tema Vijeća, dakle nije nešto što je državna tajna – da se sada pokazuje da je možda o tome trebalo ranije vodit računa. Jer ja ne znam kakva je pozicija Vlade i šta se misli napraviti sa cijepljenjem kao takvim, zemlja će… država će kupiti novcem poreznih obveznika skoro 3 milijuna cjepiva, vidjeli smo da je cjepivo za gripu potrošeno u jednom trenutku… hoće li to cijepljenje biti obavezno, kako, šta – to je tema, vrlo ozbiljna tema“.

Reagiravši i na naznake da bi cijepljenje moglo biti obvezno, predsjednik Milanović je objasnio kako je tu temu otvorio kako bi onaj koji odlučuje, a to je Vlada, bio svjestan potencijalnog izazova koji ima, te je dodao da on tu može biti debatni partner Vlade, no Vlada je ta koja mora donijeti odluku:

„Pitanje je sad nekakvog društvenog dogovora koji je cilj koji se postiže, koja je vrijednost koja se želi postići, a tu ja mogu biti debatni partner Vladi, da Vlada mora donijeti odluku šta će predložiti. U svakom slučaju siguran sam da to jedan broj ljudi ne bi prihvatio dobro, što ne znači da Vlada treba pred takvim stvarima uvijek pokleknuti ako se ocijeni da je nešto što se želi zaštititi najviše na skali vrijednosti“.

Milanović je dodao i da je njegova izjava – kako se on sam neće prvi cijepiti – kod pojedinaca krivo shvaćena:

„Ja sam rekao prije tjedan dana da se neću cijepiti prvi zato da oni koji su potrebiti budu prije mene. Svi su shvatili, par glupana nije, pa su me napali da sam neodgovoran, bezobrazan, da nisam normalan, uspoređivali me s Churchillom. Ako treba, cijepit ću se prvi. Nije problem u tome, dakle, sve je pitanje koliko će javnost, koliko će građani, koliko će hrvatski ljudi shvatiti da je cijepljenje sigurno, dobro, potrebno, i da se na taj način štitimo kolektivno i da ako se netko cijepi, a netko ne cijepi, onaj tko se ne cijepi u stvari na neki način parazitira ne na riziku koji preuzima onaj tko se cijepio nego na građanskoj odgovornosti onoga tko se cijepio. A netko će sa strane pit čaj i čekat će da vidi hoće li sustav proraditi, hoće li se procijepiti dovoljno ljudi, u kojem trenutku će virus naprosto past dolje jer se više neće imati – nakon 75 posto cijepljenih – kamo širiti“.

To je pitanje osnovne društvene odgovornosti svakog pojedinca, i u tom će slučaju on kao predsjednik države biti partner Vladi ako ona odluči da cijepljenje protiv virusa SARS-CoV-2 bude obavezno. Sada već treba razmišljati što će biti sa školskom djecom, budući da primjerice Pfizerovo cjepivo nije testirano na djeci mlađoj od 12 godina, budući su djeca najmanje kritična skupina. Trenutno sve više država i globalnih kompanija razmišlja o uvođenju određenih mjera za osobe koje se neće cijepiti:

„Danas ste vidjeli, recimo, da je jedna od najvećih svjetskih zrakoplovnih kompanija rekla da nitko ne može ući u njihove avione ako nije cijepljen. A ta kompanija ima maticu u Australiji. Drugim riječima, ne možeš otić iz države. Čuo sam isto tako španjolskog ministra zdravlja, danas čini mi se, koji je rekao da bi bilo dobro da se ljudi cijepe, dakle da je dobrovoljno. Evo… Ima raznih primjera…  Šta ja znam… možda nas neće puštati iz države ako se ne cijepimo. Možda će mnogi poslodavci u Hrvatskoj reći privatnom sektoru da ukoliko nisi cijepljena i cijepljen ne možeš doći na posao pa ćeš onda dobit otkaz“.

Izgledno je da će u takvim slučajevima dolaziti i do pokretanja sudskih tužbi, pa i do pokretanja postupaka na Ustavnom sudu, ali to su sve teme o kojima Vlada mora sada razmišljati kako bi u narednih par mjeseci spremno dočekala dolazak cjepiva. To je i osnovni razlog, zaključio je predsjednik Milanović, zašto je tu temu pokrenuo na sjednici Vijeća za nacionalnu sigurnost.

Nakon uvođenja raznih mjera ograničenja okupljanja i druženja građana, koje je Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donio tijekom ožujka i travnja, krajem travnja započela su u fazama i prva ublažavanja mjera. Prva faza popuštanja mjera krenula je u ponedjeljak, 27. travnja, kada su nanovo bile otvorene trgovine koje nisu u sklopu trgovačkih centara, uslužne djelatnosti u kojima se ne ostvaruje bliski kontakt poput krojača, postolara i slično, knjižare, muzeji i knjižnice, a ponovno je uspostavljen i veći dio javnog gradskog i prigradskog prijevoza. Iduća faza otvaranja, druga po redu, faktično je nastupila u subotu, 2. svibnja, kada je ponovno dozvoljen odlazak na mise, iako se iz službenih izvora „ulazak u drugu fazu popuštanja mjera“ spominjao tek s ponedjeljkom 4. svibnja. U toj fazi naglasak je stavljen (1) na načelno pokretanje punog rada javnog zdravstvenog sustava, koji je postupno trebao krenuti naručivati na pretrage i zahvate sve odgođene pacijente, kao i na (2) rad privatnog zdravstvenog sustava u punom opsegu uz poštivanje svih posebnih epidemioloških mjera. Osim toga, (3) omogućen je i rad poslovnim subjektima koji obavljaju uslužne djelatnosti u bliskom kontaktu s klijentima (primjerice kozmetičara, pedikera, brijača i frizera).

U subotu, 9. svibnja hrvatskim je državljanima omogućen izlazak i ulazak na teritorij RH, u skladu s uputama HZJZ-a, a s ponedjeljkom, 11. svibnja službeno se ušlo u treću fazu popuštanja. Ona je obuhvatila (1) okupljanje do 10 osoba umjesto dotadašnjih maksimalno pet, kao i (2) rad trgovačkih centara, ugostiteljskih objekata (na otvorenom i u slučajevima ograničenog kruga korisnika), nacionalnih parkova i parkova prirode, te (3) održavanja proba umjetnika i djelatnika u kulturi, pojedinačno i u manjim skupinama. Otvorene su (4) predškolske ustanove i obnovljena razredna nastava od 1. do 4. razreda, a dozvoljeno je i održavanje laboratorijskih, umjetničkih i kliničkih vježbi, te praktični rad u malim grupama u visokom obrazovanju. Uvedene su (5) međužupanijske prijevozne linije i linije domaćeg zračnog prijevoza, a ujedno je (6) dopušten ulazak u Republiku Hrvatsku i građanima država članica EU i članovima njihovih obitelji, državljanima trećih zemalja koji su osobe s dugotrajnim boravištem, te osobama koje imaju pravo boravka na temelju drugih direktiva EU ili nacionalnog prava ili koje imaju nacionalne dugoročne vize kada za to postoje poslovni razlozi ili gospodarski interesi, uz obvezno pridržavanje preporuka HZJZ-a. (7) Izvan snage je stavljena i odluka o zabrani napuštanja prebivališta te stalnog boravka, čime je radikalno olabavljen sustav tzv. e-propusnica.

Teretane, fitness i sportski centri nanovo su otvoreni 13. svibnja, a bazeni od ponedjeljka 18 svibnja, od kada su popuštene i mjere za organiziranje kulturnih programa te manifestacija u zatvorenom i na otvorenom. Konačno, u četvrtak, 28. svibnja ukinuta je zabrana prelaska granice RH za građane Austrije, Češke, Estonije, Latvije, Litve, Mađarske, Njemačke, Poljske, Slovačke i Slovenije – zemalja za koje je Stožer civilne zaštite RH procijenio da „ovo su zemlje u kojima postoji ili sličan napredak kao u Hrvatskoj ili su trendovi takvi da možemo donijeti takvu odluku i omogućiti uz odgovarajuće epidemiološke preporuke“ – iako većina tih država nije odgovorila na te hrvatske mjere i istodobno recipročno dozvolila ulazak hrvatskih državljana preko svojih granica. Za došljake je tada bila uspostavljena i posebna aplikacija za prijavu, ne bi li im se skratilo čekanje na granici, što uvelike možemo smatrati početkom masivnog otvaranja u okviru ljetne turističke sezone 2020. godine.

No vrijeme koje je uslijedilo nije bilo posve lišeno zaštitnih mjera Stožera civilne zaštite RH. Tako treba spomenuti da je zbog ponovnog porasta broja novooboljelih 24. lipnja uvedena obaveza nošenja maski u javnom prijevozu, a samo dan kasnije, u četvrtak 25. lipnja, uvedena su i ograničenja prelaska državne granice za građane BiH, Kosova, Republike Srbije i Sjeverne Makedonije, kojima je nametnuta karantena od 14 dana po ulasku u Hrvatsku – što nije obuhvatilo tamošnje nositelje hrvatskih putovnica, koji su neometano mogli doputovati uoči izbora 5. srpnja. Ove mjere (prvotno uvedene na privremenoj bazi za građane „trećih država“) – obuhvatile su načelno Alžir, Australiju, Crnu Goru, Kanadu, Gruziju, Japan, Maroko, Novi Zeland, Ruandu, Srbiju, Južnu Koreju, Tajland, Tunis, Bosnu i Hercegovinu, te Urugvaj i Kinu, a bile su produžene sredinom srpnja, i onda ponovno početkom kolovoza.

Turizam i koronavirus

Parlamentarni izbori prošli su u službenoj atmosferi pobjede nad pandemijom, jednako kao i ovogodišnja proslava Oluje, sinjska Alka, te onda i obilježavanje blagdana Velike gospe 15. kolovoza. Čitavo je to vrijeme Hrvatska ugošćavala i veliki broj turista – koji su masovnije počeli dolaziti nakon 1. srpnja i uspostave ljetne turističke željezničke veze Prag-Rijeka – tako da su se i procjene uspješnosti ovogodišnje turističke sezone postupno krenule dizati. Od početno očekivanih oko 20 posto stiglo se konačno i do priča o 70 posto lanjskog mjesečnog prometa (naravno, bez mnogo referenci na usporedbu prihoda, koji su u nas ionako uvijek u sjeni brojanja noćenja i prolazaka na kućicama autoputova). No, loptu je donekle na zemlju spustila nova ministrica turizma i sporta Nikolina Brnjac, koja je na 5. sjednici Vlade RH 20. kolovoza konstatirala da je Hrvatska do polovice kolovoza 2020. ostvarila 52 posto turističkih dolazaka u odnosu na 2019. godinu. Konkretno: „U Hrvatskoj u ovom trenutku boravi 700 tisuća turista. U srpnju je ostvareno 18,7 milijuna noćenja, što je 61 posto od prošlogodišnjih za isti mjesec, a u kolovozu je ostvareno 68 posto noćenja u odnosu na prošlu godinu“.

No, prvi problemi s utjecajem epidemiološke situacije na turizam u Hrvatskoj isplivali su na vidjelo još krajem srpnja i onda se pogoršali u prvoj polovici kolovoza. Iako je još 10. srpnja Stožer civilne zaštite RH donio odluku kojom se za organizatore okupljanja više od 100 osoba uvodi obveza prijavljivanja takvog okupljanja Županijskom centru 112 barem 48 sati prije njihovog početka, uz obvezu i vođenja pisane evidencije sudionika, to je ispala samo kap u moru nadolazećih problema. U srijedu, 15. srpnja propisano je da nošenje maski postaju obavezno u trgovinama i nekim uslužnim djelatnostima, a 14. kolovoza Nacionalni stožer civilne zaštite donio je i odluku o ograničavanju radnog vremena ugostiteljskih objekata iz kategorije „barovi“ (noćni klub, noćni bar, disco-bar, caffe bar i sl.) – najduže do 24 sata. Iako je ova mjera za ugostiteljstvo u početku donesena na samo 10 dana, ne samo da ona nije bitno utjecala na stanje stvari, već je 22. kolovoza objavljeno i kako će biti produžena barem do 7. rujna.

Hrvatska i „crvene liste“

Prvo je rizike u Lijepoj našoj prepoznala Norveška, koja je Hrvatsku 15. srpnja stavila na svoju „crvenu“ listu, uz Bugarsku, Luksemburg, Portugal, Rumunjsku i Mađarsku. To znači da putnici iz Hrvatske po povratku moraju u 14-dnevnu samoizolaciju, što malo tko sebi može priuštiti. Naime, u većini EU zemalja boravak u samoizolaciji nakon putovanja u inozemstvo, koje se službeno ne preporučuje, ne tretira se kao bolovanje. Time povratnik s odmora za samoizolaciju mora koristiti godišnji odmor, ako ga ima, ili riskira otkaz. Ovoj se odluci 20. srpnja pridružila i Litva, koja je od tog dana Hrvatsku skinula s liste zemalja iz kojih se može putovati bez ograničenja, uvodeći obvezu 14-dnevne izolacije po povratku iz Hrvatske u Litvu. Ove promjene se u Hrvatskoj dočekalo vrlo olako, te je tog dana na konferenciji za medije Krunoslav Capak objašnjavao privremenost litavskog poteza riječima: „No, budući da nam brojke padaju i da nam je reprodukcijski faktor samo malo veći od jedan, računamo da će se brojka popraviti i da će sve zemlje koje imaju takve odluke prema nama otvoriti granice“. Nažalost, razvoj događaja bio je sasvim suprotan.

Iduća je bila Nizozemska, čija je Vlada Hrvatsku stavila na listu rizičnih zemalja 21. srpnja, uz obrazloženje da kod nas raste broj novozaraženih Covidom. Nizozemski gosti, koji su koristili status naše zemlje na popisu država u koje je moguće putovati bez restrikcija, no uz pojačan oprez, samo su u srpnju ove godine ostvarili oko 45.555 dolazaka i oko 267 tisuća noćenja (57 posto lanjskih dolazaka i oko 60 posto noćenja). Promjenom statusa – dolaskom na tzv. „narančastu korona-listu“, među zemlje u koje ne treba putovati ako nije prijeko potrebno – većina ih je nabrzinu otputovala, te je od oko 25.000 gostiju iz te države u trenutku promjene statusa u Hrvatskoj samo koji dan kasnije ostalo tek oko 8.000 Nizozemaca. Od istog tog 21. srpnja Hrvatska je na tzv. „narančastoj listi“ i u Grčkoj, a svima koji dolaze iz RH savjetuje se (nije obvezna) 14-dnevna samoizolacija.

Za nastavak niza loših vijesti trebalo je pričekati sredinu kolovoza – kada je u utorak 11. kolovoza finsko veleposlanstvo u Republici Hrvatskoj na društvenoj mreži Twitter javnost obavijestilo da ta zemlja uvodi obavezno testiranje na koronavirus i karantenu od 14 dana za sve putnike iz rizičnih zemalja, istaknuvši da se na tom popisu nalaze i Hrvatska te BiH. Samo dan kasnije, u srijedu 12. kolovoza, i talijanski ministar zdravstva Roberto Speranza je objavio potpisivanje uredbe kojom se za sve koji stižu iz Hrvatske, Grčke, Malte i Španjolske propisuje obavezno testiranje na koronavirus, ili će im biti zabranjen ulazak u zemlju, ili ulaze u 14-dnevnu karantenu. Konkretno, propisano je da „sve osobe koje ulaze u Italiju iz Hrvatske moraju prilikom ulaska podastrijeti negativan test koji nije stariji od 72 sata ili se u roku od 48 sati od ulaska u Italiju moraju podvrgnuti testiranju. Odluka se ne odnosi isključivo na RH državljane, već na sve osobe koje su boravile u Hrvatskoj, uključujući i talijanske državljane“. Dakle, to vrijedi i za one koji su boravili u tim zemljama, ali i za one koji su bili samo u tranzitu kroz te zemlje.

Iako je Austrija još 1. srpnja izdala upozorenje za zemlje zapadnog Balkana, tražeći za sve povratnike iz tih država i njihove građane negativan test na koronavirus (ne stariji od 72 sata) ili 14-dnevnu izolaciju, za građane Republike Hrvatske se situacija radikalno promijenila od petka, 14. kolovoza, kada je iz Beča najavljeno stavljanje Hrvatske na popis rizičnih zemalja razine 6, na kojemu se nalaze 32 zemlje, a među njima su države bivše Jugoslavije, istočnoeuropske zemlje poput Bugarske, Turske ili Rusije, te neke azijske i afričke države. Zbog pogoršanja epidemiološke situacije Austrija je zadala rok u ponoć na ponedjeljak, 17. kolovoza, od kada se i za sve osobe s adresom u Austriji koje su boravile u Hrvatskoj traže isti takvi uvjeti – uz mogućnost i samostalnog testiranja po povratku, u roku od 48 sati po povratku i na vlastiti trošak. Imajući na umu ulogu koju su u širenju koronavirusa Europom na početku pandemije imala austrijska skijališta, posebno Ischgl u Tirolu, ali i ulogu austrijskih gostiju u hrvatskom ljetnom turizmu, ova je mjera u Hrvatskoj bila dočekana posebno burno – tako je 17. kolovoza član Nacionalnog stožera Krunoslav Capak putem medija prijetio retalijacijom („Podsjetio bih da smo na početku epidemije mi imali veliki uvoz iz skijališta u Austriji i Italiji i podsjećam da ljeto brzo prolazi i skijanje će opet pa će oni zvati ljude da dođu, a mi ćemo imati situaciju da propišemo mjere“). U idućim danima Austrija je u hodu odbila Hrvatsku tretirati prema regijama, zadržavajući čitavu državu na „crvenoj listi“ – iako je 22. kolovoza ipak ponešto olabavila režim na granici (pogranični radnici iz Hrvatske više ne moraju imati negativan test na koronavirus, kao ni osobe u tranzitu).

No, velika je promjena nastupila u četvrtak 20. kolovoza, kada je Hrvatska (odnosno neka njena posebno istaknuta obalna područja) u jednome danu završila na posebnim „crvenim listama“ Njemačke, Slovenije i Velike Britanije. Prvo je tog četvrtka prije podneva Savezna Republika Njemačka na svoju listu rizičnih područja dodala samo dva pojedinačna dijela Hrvatske – Šibensko-kninsku i Splitsko-dalmatinsku županiju – što znači da će Nijemci na dolasku iz tih područja u domovinu morati napraviti test na Covid-19 i njegov rezultat pričekati u karanteni. Institut Robert Koch, koji vodi njemačka postupanja u pandemiji kao središnji kriterij za klasifikaciju kao „rizično područje“, tretira područja u kojima je tijekom posljednjih sedam dana bilo više od 50 novoinficiranih na 100.000 stanovnika. Pri tome, dok je u cijeloj Hrvatskoj tih dana boravilo oko 180 tisuća njemačkih turista, prema podacima HTZ-a na području dviju rizičnih županija boravilo je oko 30 tisuća Nijemaca – i to oko 21 tisuća u Splitsko-dalmatinskoj, a još oko 9 tisuća u Šibensko-kninskoj županiji. No, loše vijesti nastavile su se tog istog popodneva.

Lošu vijest iz Velike Britanije je tijekom popodneva 20. kolovoza britanskim medijima potvrdio britanski ministar prijevoza Grant Shapps. Odluka je donesena tog dana na sjednici Vlade, a i od nje se očekivalo da pokrene egzodus Britanaca s hrvatske obale, kojih je prema nekim procjenama u našoj zemlji oko 20.000. Kako je bilo naznačeno da ukoliko se ne vrate kući do subote, 22. kolovoza u 4 sata ujutro, morat će u dvotjednu karantenu – i zaista je uslijedila gužva na transportnim sustavima, gdje su mediji spominjali bitan i nagao porast cijena još dostupnih avionskih karata. Nakon toga na redu je bila Slovenija, o čijoj se odluci spekuliralo već danima.

Slovenija je odluku donijela na sjednici vlade, a za 18:30 je sazvana presica na kojoj su bili objavljeni detalji. Hrvatska je od ponoći na crvenoj listi i to u cijelosti, a ne po županijama. Za oko 78 tisuća slovenskih državljana koji su trenutno u Hrvatskoj dano je 72 sata da se vrate, najkasnije do ponedjeljka. Nakon tog roka, zakašnjele povratnike čekat će dvotjedna karantena. Prema riječima Jelka Kacina, glasnogovornika tamošnje Vlade, „vlasnici plovila i nekretnina imaju 48 sati da urede svoje poslove na osobnom vlasništvu, na primjer izvuku brod iz mora“. Sve to i ne čudi ako imamo na umu kako je po podacima Europskog centra za prevenciju i kontrolu bolesti (European Centre for Disease Prevention and Control – EDCD) Hrvatska u subotu 22. kolovoza bila sedma u EU (nakon Španjolske, Malte, Luksemburga, Rumunjske, Francuske i Belgije) sa 52,2 zaražena na 100 tisuća stanovnika prema 14-dnevnome prosjeku – da bi do utorka 25. kolovoza izbila i na 5 mjesto te ljestvice (iza Španjolske, Malte, Luksemburga i Rumunjske), sada sa 65,3 slučaja na sto tisuća stanovnika u zadnjih 14 dana.

Nove mjere – prvo lokalno…

Iako je propisivanjem dodatnih zaštitnih mjera u nizu država iz kojih dolazi glavnina hrvatskih turista praktično završila ovoljetna turistička sezona na Jadranu, tek se postupno i epidemiološka situacija u državi prilagođava rekordnim brojevima novozaraženih, koje je Hrvatska bilježila proteklih dana. Tek je na prijedlog Stožera civilne zaštite Splitsko-dalmatinske županije te stožera Imotskog, Ciste Provo, Lovreća, Lokvičića, Podbablja, Prološca, Runovića, Zagvozda i Zmijavaca, za to su područje u subotu 22. kolovoza objavljene posebne, lokalno primjenjive epidemiološke mjere. Njihova primjena započela je u ponoć na ponedjeljak 24. kolovoza, uz prvotno predviđeno trajanje od 14 dana i mogućnost produženja. Kako je u subotu priopćio Nacionalni stožer civilne zaštite, tom je prilikom odlučeno: (1) na svadbama ograničiti broj osoba na 50, (2) sahrane obavljati bez iskazivanja sućuti ožalošćenima, (3) ostale proslave obilježavati isključivo u krugu obitelji u skupini do 20 osoba, (4) obiteljska poljoprivredna gospodarstva koja djeluju kao izletišta i pružaju ugostiteljske usluge ograničiti na pružanje usluga skupinama s do 20 osoba, te (5) dopustiti rad ugostiteljskih objekata iz skupine „barovi“ i skupine „bistroi“ samo na otvorenim terasama, a zabraniti rad u zatvorenim dijelovima njihovih objekata.

No ovakvo lokalizirano uvođenje posebnih zaštitnih mjera itekako je privremeno, te ovisno o razvoju epidemiološke situacije – koja ne isključuje ni novu primjenu problematiziranog i javno omrznutog zaključavanja („lockdown“). Dobro je to opisao i Davor Božinović na konferenciji za medije Stožera civilne zaštite RH u ponedjeljak, 24. kolovoza, nakon sastanka sa predstavnicima svih županijskih stožera civilne zaštite:

„Sustav će, s obzirom na razdoblje pred kojim jesmo, a koje u svakom slučaju znači maksimalan napor da se izbjegne, što više je to moguće, zatvaranja – odnosno, da što više toga ostane aktivnoga… I kad govorimo o gospodarstvu, i socijalnom životu… da mjere koje se donose… kao što je bilo primjera i ranije, ja ću vas podsjetiti na inicijative lokalnih stožera Murtera, Udbine, Vukovarsko-srijemske županije, do ove posljednje iz Splitsko-dalmatinske, odnosno stožera civilne zaštite Imotske krajine… da lokalni stožeri, županijski stožeri, zapravo malo preciznije detektiraju žarišta infekcija – kako bi se donosile odluke na razini Nacionalnog stožera, koje ne bi bile horizontalnog karaktera, koje ne bi pogađale sve djelatnosti, ili iste djelatnosti diljem Hrvatske… već da se donose mjere koje su usmjerene upravo na onaj segment… Ili, ako hoćete, i konkretnu pravnu osobu gdje se primijeti da se mjere Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, i generalno epidemiološke mjere, ne primjenjuju onako kako je to propisano. (…)

Naravno, ukoliko vidimo da velika većina, ili možda i svi stožeri imaju određene, slične zahtjeve, onda se može donijeti i mjera koja će vrijediti za cijelo područje RH. Dakle, ono što smo i govorili, da ova faza, pogotovo sa dolaskom jeseni, pogotovo sa mogućnošću da se i klinička slika oboljelih… da bude teža, u odnosu na ono što je sada… će morat se više i selektivnije pristupati. Međutim, to je… ja bih se usudio… najbolji način kako, što više toga postaviti da funkcionira, normalnim, a baviti se, u tim razmacima… najčešće je 14 dana, sa onim žarištima koja se budu pojavljivala, i za koja imamo dovoljno indicija, da jesu žarišta. Dakle, u ovom trenutku… Ovo i nije bio sastanak na kojem se planiralo donijeti određene mjere, međutim, ja očekujem da će županijski stožeri vrlo skoro, danas ili sutra, održati sastanke sa gradskim i općinskim stožerima, i organizirati život, kad je u pitanju borba protiv epidemije Covid-a… na način da će promptno i pratiti situaciju, i izvješćivati Nacionalni stožer, a onda i predlagati mjere koje ćemo mi… ukoliko su one provedive, ukoliko su one opravdane… ja mislim da nema razloga da budu drugačije… donositi ih, odgovarajuće odluke, i pratiti situaciju na način da kontroliramo sve ono što u datom trenutku za pojedino područje RH predstavlja poseban izazov. Naravno, razgovaralo se i o režimu na granici, i prije svega – kad je u pitanju ulazak u RH, a to je pitanje s kojim ćemo se baviti i narednih dana. (…) Do sada su mjere, pogotovo u razdoblju lockdowna… Dakle, kad su se donosile, više-manje ne samo u Hrvatskoj, nego i svuda u svijetu… su se donosile za cijelu državu, zbog cijelog niza razloga, ponajviše zbog toga što u onom trenutku zapravo je malo tko znao dovoljno… imao dovoljno relevantnih informacija o tome što je novi koronavirus, kako se širi, i… Znate da je bilo tumačenja da se širi isključivo kapljičnim putem, pa je onda bilo da se može dodirom, pa se to opovrgavalo, pa… I dan danas, vidite i zadnje presice, recimo, i ono što je bilo sinoć u Washingtonu – danas ima različitih tumačenja, kad se govori… ali to samo kao primjer – da li je plazma uopće lijek, i koliko može pomoći. Naravno, ja nisam… i ne pada mi napamet ulazit u to područje, i davat nekakve ocjene… Dakle, činjenica je, da ono što danas znamo, je da mjere ne bi… U najvećoj mogućoj mjeri bi trebalo izbjegavati mjere koje će se primjenjivati na cijelo područje RH. Već, ukoliko se detektira neko žarište, bilo bi idealno što je moguće preciznije detektirati to žarište, poloviti kontakte, staviti ljude u izolaciju, a da… teoretski, sve oko toga zapravo funkcionira kao i prije. Te mjere su privremenog karaktera, jer ono što sigurno možemo reći – da su ta vrsta okupljanja, svadbe i slična, nešto gdje… Dakle, da su te vrste okupljanja pogodne za širenje virusa. Međutim, ne treba generalizirati, jer se u Hrvatskoj odvija… ne znam, kažu, tjedno 300 i nešto svadbi i nisu sve izvor zaraze, odnosno infekcije koronavirusom. Znači, reagirati tamo gdje se nešto pojavi, probati to sanirati, i s druge strane, tamo gdje imamo povoljnu epidemiološku situaciju, pustiti da život ide koliko je god moguće normalno. (…)

Činjenica je da ulazimo u razdoblje kad ćemo manje odluka donositi sa nacionalne razine. Ukoliko nema opravdanja da se one primjenjuju na teritoriju cjelokupne RH. Da bi mogli donositi takve odluke, onda nam trebaju oni zapravo, malo više dati podataka o tome što su njihovi nalazi – prije svega njihovih epidemioloških službi, kako bismo mogli reagirati. Dakle, nije ovo – niti, po našem dubokom uvjerenju, ćemo ući u još jedno razdoblje lockdowna. A, da bismo mogli gasiti pojedina žarišta, onda nam se treba to na vrijeme javiti, kako ne bi dolazilo do situacija da se mora nekim odlukama zahvatiti i šire od onoga što je realno potrebno, i moguće u datom trenutku. (…) Sigurno će biti mjera, i na neki način su potaknuti da na taj… po tom modelu naprave, i da nam se češće obraćaju. Jer, i bilo je… kao što sam vam rekao na početku… Nije to neki novi model, bilo je toga od Murtera, Brača, nedavno Vukovarsko-srijemske županije, vezano za svadbe. Međutim, mi bismo bili… ja sam prilično siguran – efikasniji, pogotovo sad, s obzirom na činjenicu da nam brojke ipak rastu, bez obzira na ovaj današnji broj… Trend je da brojke rastu, i moramo djelovati na način da se spriječi širenje, u onoj mjeri u kojoj je to optimalno moguće“.

Dakle, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske, tijelo koje je proteklih mjeseci vodilo čitav odgovor na pandemiju u Republici Hrvatskoj (usprkos ustrajnim prozivkama za upitnu ustavnost njegova postupanja) – odlučio se sada povući u drugi plan i više odgovornosti prepustiti nižim razinama piramide Civilne zaštite u Hrvatskoj. Iako ova odluka nije bez načelnog smisla i osnova, teško je ne sjetiti se politiziranosti, izraženih problema se stručnošću, te neujednačenosti reagiranja na izazove pandemije među pojedinim nižim stožerima CZ tijekom proteklih mjeseci. Samim time, ovo spuštanje stvarnog tereta odgovornosti za sigurnost i živote stanovništva na leđa županijskih, općinskih te gradskih razina sustava Civilne zaštite – predstavlja i svojevrsni eksperiment kakvog do sada nismo često gledali u Republici Hrvatskoj, budući je Hrvatska izuzetno centralizirana država u kojoj je uobičajeno da centrala odlučuje (makar uz brojne improvizacije u hodu), dok su lokalne razine vlasti više poznate po udomljavanju podobnih kadrova uz istodobno nisku razinu ikakve stvarne opremljenosti, financijske snage ili odgovornosti.

Dakle, praktične učinke tog neuobičajenog upravnog eksperimenta decentralizacije odgovornosti, kojeg je posljednjih dana krenuo provoditi Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske, a onda i vjerojatnost izbjegavanja novog i šireg „zaključavanja“ hrvatske privrede i društva, tek treba vidjeti u nadolazećim danima.

Zadnjih mjeseci nije bilo teško zamijetiti kako u Hrvatskoj gledamo praktični sudar dva sustava upravljanja i djelovanja u kriznim situacijama – sustava „civilne zaštite“ i sustava „domovinske sigurnosti“. O njegovu odigravanju smo višekratno pisali na portalu Obris.org, a zadnje 20. travnja ove godine. Tada je stanje bilo jasno – borbom protiv epidemije i svim povezanim društvenim procesima upravljao je na dnevnoj bazi Stožer civine zaštite Republike Hrvatske, dok se o „domovinskoj sigurnosti“ čulo tek rubno. Taj je pojam s vremena na vrijeme ponavljao sada već bivši potpredsjednik Vlade i ministar obrane Damir Krstičević – kojem se 8. travnja u tome kratkotrajno pridružilo i još nekoliko visokih državnih dužnosnika, nakon sjednice vodećeg tijela ovog državnog sustava. No, u okolnostima kada Krstičevića više nema u sastavu Vlade, a „civilna zaštita“ nadalje provodi epidemiološke mjere otvaranja društva i privrede – veliko je pitanje kompletne sudbine uvelike nedovršenog i praktično neisprobanog sustava „domovinske sigurnosti“ u mjesecima i godinama koje dolaze.

Prva ovogodišnja sjednica Koordinacije

Dosadašnje aktivnosti u okviru domovinske sigurnosti posljednjih su godina uvelike ovisile o kvartalnim sjednicama „Koordinacije za sustav domovinske sigurnosti“, tijela ustrojenog prigodnim „Zakonom o sustavu domovinske sigurnosti“ iz studenog 2017. godine (NN 108/17 od 8. studenog 2017. godine). No, da početkom epidemije bolesti Covid-19 nešto nije u redu vidjelo se već do kraja prvog kvartala tekuće 2020. godine, kada ta Koordinacija nije održala svoje redovito zasjedanja. Iako bi čovjek očekivao da u vrijeme krize tijela za svladavanje takvih izazova zasjedaju učestalo – na naše pitanje se iz državnoga sustava dobio sasvim suprotan i neočekivan odgovor. Naime, o terminu održavanja te prve ovogodišnje sjednice „Koordinacije za sustav domovinske sigurnosti“ za portal Obris.org su iz Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost (koje administrativno obavlja stvari za Koordinaciju) 19. ožujka odgovorili:

„Prva sjednica Koordinacije za sustav domovinske sigurnosti planirana je u mjesecu ožujku i za nju su pravodobno poslani pozivi svim članovima Koordinacije. Glavna tema sjednice određena je Godišnjim planom rada Koordinacije za 2020. godinu i odnosila se na vježbu ‘Kibernetički štit 2020’ za čiju je provedbu donesena odluka Vlade Republike Hrvatske. Međutim, zbog usložnjavanja trenutačne situacije i angažiranja članova i sastavnica Sustava domovinske sigurnosti u provedbi mjera borbe protiv corona virusa, sjednica je privremeno odgođena i održat će se čim se za to ostvare uvjeti.

U trenutačnoj situaciji članovi Koordinacije redovito provode svoje zadaće u sklopu rada Vlade Republike Hrvatske, Stožera Civilne zaštite Republike Hrvatske i Kriznog stožera Ministarstva zdravstva, uvezujući sastavnice Sustava domovinske sigurnosti, združujući sve resurse i sposobnosti i koordinirajući potrebne mjere od nacionalne do lokalne razine“.

Spomenuti uvjeti su se ostvarili dvadeset dana kasnije, 8. travnja, kada je u prostorima Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu održana ta famozna sjednica „Koordinacije za sustav domovinske sigurnosti“. Iako su ti skupovi prošlih godina znali biti i jedva primjetljivi te prilično zatvoreni (po sastavu i temama, ali i obavještavanju javnosti), travanjsko sijelo bilo je prilika za bitno detaljnije izjave nadležnih. Naime, skup se održao „pod predsjedanjem predsjednika Vlade Republike Hrvatske Andreja Plenkovića“, koji se kasnije uz ministra Krstičevića i obratio novinarima. Usprkos ranijim najavama, teme su bile aktualne:

„Na tematskoj sjednici Koordinacije raspravljalo se o aktualnom stanju i poduzetim mjerama i aktivnostima kojima upravlja Vlada RH, a koje su vezane za sprječavanje širenja epidemije koronavirusa, te o poduzetim mjerama nakon potresa koji je nedavno pogodio Zagreb i okolicu. Članovi Koordinacije izvijestili su o aktivnostima iz svojih resora. Pritom je istaknuto da složeni događaji poput epidemije i potresa traže iscrpnu vodoravnu i okomitu dvosmjernu koordinaciju, komunikaciju i suradnju svih sastavnica domovinske sigurnosti, od zdravstva, unutarnjih poslova, obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, civilne zaštite, vatrogastva, vanjskih poslova i dr., s ciljem učinkovitog upravljanja krizom“,

dakle sve ono što na dnevnoj bazi već gledamo u okviru „civilne zaštite“. No, za taj dan su sve aktivnosti bile prigodno presložene u okvir kratkog filmskog uradka visoke razine dramatike, dok su zaključci čitavog skupa odisali pohvalama za sve koji rade, u kojem god okviru oni zapravo radili:

„Zaključeno je da su sve sastavnice djelovale sukladno svojim odgovornostima i ovlastima, koristeći se postojećim znanjem, sposobnostima i resursima i da su sve dosadašnje poduzete mjere za borbu protiv epidemije bile odgovarajuće te da ih je potrebno nastaviti odgovorno provoditi na svim razinama. Analizom sadašnje situacije s epidemijom i potresom kroz četiri faze upravljanja izvanrednim događajem ili krizom, koje uključuju prevenciju, pripravnost, odgovor i oporavak, može se zaključiti da je reakcija sustava na oba krizna događaja bila dobra i brza, iako je epidemija bila razvojni, a potres iznenadni događaj“.

———————

———————

U istom revijalnom tonu prošla su i naknadna obraćanja novinarima, prvo premijera Plenkovića, a onda i tadašnjeg ministra obrane Krstičevića. Plenković je tada istaknuo:

„Ovo je bila prigoda da rezimiramo sve aktivnosti koje su sve sastavnice sustava domovinske sigurnosti poduzimale u proteklih nekoliko tjedana, suočene i sa epidemijom koronavirusa, i sa razornim potresom u Zagrebu, ali i sa brojnim drugim zadaćama koje su se postavile pred pojedine sastavnice – poput niza požara, na koje su pravodobno reagirali i vatrogasci, i sve one druge službe koje su im pomogle u gašenju tih požara, u proteklih nekoliko dana. Ono što je dobro – da smo u cijelom ovom procesu vidjeli kako sustav kvalitetno funkcionira. Dakle, i kroz Stožer civilne zaštite RH, koji je bio pravodobno i osnovan, i koji poduzima odgovarajuće radnje kad je riječ o mjerama za suzbijanje epidemije koronavirusa… O, ja ću reći, munjevitoj reakcije svih službi na potres u Zagrebu prije nekoliko tjedana, gdje su poduzete sve mjere kako bi se prije svega osigurala sigurnost naših sugrađana, očistio grad, i sve ovo što slijedi nakon toga. Od priprema za saniranje šteta, izrade zakona, pa u konačnici i nalaska izvora financiranja za obnovu grada“.

Ujedno, premijer Plenković je rekao kako je taj sastanak bio i prigoda „da damo daljnje smjernice i zadaće svima koji u ovome sudjeluju. Dakle, od Ministarstva obrane, Minitarstva unutarnjih poslova, Ministarstva zdravstva, obavještajnih službi, vatrogasaca, Crvenog križa, koji su bili sa nama… Gorske službe spašavanja, svih ostalih službi – pa i predstavnika Hrvatske zajednice županija, udruga gradova, zajednice općina koje također moraju dati doprinos ovim sveukupnim naporima na razini Republike Hrvatske“.

Na to je riječ preuzeo ministar Krstičević – prvo povijesnim uvodom u formiranje „sustava domovinske sigurnosti“ od 2017. do tog dana travnja, da bi onda nastavio:

„Sustav domovinske sigurnosti ovoj Vladi omogućava efikasno krizno upravljanje i ono što je najvažnije – dijeljenje, odnosno združivanje svih sposobnosti sastavnica sustava domovinske sigurnosti, i ono što je jako važno – koordinaciju iz pozicije Vlade. I, kao što ste vidjeli, ova Vlada u kontinuitetu na strateškoj razini daje i političke, i sigurnosne, i ekonomske smjernice Stožeru, a onda i svim sastavnicama Sustava domovinske sigurnosti koje te smjernice sprovode. Ja bi još jednom se zahvalio svim djelatnicima, medicinskim, Stožeru civilne zaštite, i svim ljudima i sastavnicama sustava… i hrvatskoj policiji, i Hrvatskoj vojsci, i Ministarstvu zdravstva, zatim Hrvatskoj vatrogasnoj zajednici, Hrvatskom Crvenom križu, sigurnosno-obavještajnom sustavu, jedinicama lokalne i regionalne samouprave – na svemu ovome što čine, a sve u finkciji zdravlja i sigurnosti naših građana. Sjednice Koordinacije se održavaju redovito, uvijek radimo analizu, upravo sa ciljem da kroz sustav naučenih lekcija gradimo još jači sustav… I, gradnja sustava će biti trajna zadaća, i to je i naša kompletna odgovornost. (…) Već smo počeli i pripreme za ovu, predstojeću protivpožarnu sezonu, upravo sa ciljem da učinimo sve, na osnovi naučenih lekcija… i da bi bili spremni za sezonu koja je pred nama“.

Dakle, tu se „domovinsku sigurnost“ pokušalo staviti u kontekst „kriznog upravljanja“ („Crisis Management“) nasuprot aktualnog posla Stožera CZ RH na savladavanju krize („upravljanje u kriznoj situaciji“, odnosno „Emergency Management“) – što je doduše onda odmah i oslabljeno konstatacijom kako posao vođenja i usmjeravanja ipak u hodu radi sama Vlada RH, a ne „sustav domovinske sigurnosti“ te njegova Koordinacija. Time je, u lošijoj varijanti, „domovinska sigurnost“ umjesto dupliranju s „civilnom zaštitom“ postavljena u stanje konkuriranja kriznom upravljanju same Vlade, dok je u boljoj varijanti ona karakterizirana tek kao povremena tehnička transmisija između Vlade, s jedne strane, i praktičara u Stožeru CZ RH te širom ostatka države. O konkretnim smjernicama, kojima je to definirano, od premijera Plenkovića se dodatno čulo kako one nalažu:

„(…) da maksimalnu angažiranost očekujemo od svih službi u ovoj krizi. Očekujemo doprinos na tragu onoga što smo učinili do sada. Dakle, i policije, i civilne zaštite, i Hrvatske vojske, koja komplementarno djeluje, da nam… i obavještajni sustav prati sve ono što što se zbiva, u kontekstu ove krize. Bilo što se zbiva u… možemo reći, u internetskom kontekstu… što se zbiva sa aktivnostima koje se odnose na sigurnost nabave, primjerice, zaštitne opreme. To nam je izrazito važan detalj. Za svaku zemlju, to je jedna od ključnih tema. Da, također, cijenimo doprinos rada svih pripadnika Crvenoga križa, HGSS-a… I da ovaj sustav pokaže – upravo ovo što je Damir kazao… Dakle, mi smo prije tri godine napravili totalno osvježavanje ovoga sustava, sa Nacionalnom strategijom, sa Zakonom… zakonskim okvirom, sa sredstvima, sa redovitim unapređenjem međusobne koordinacije svih sastavnica. Danas možemo reći da su sve te sastavnice umrežene, i to je hrvatska javnost mogla u praksi vidjeti i kod borbe protiv Covida-19, i kod rješavanja posljedica potresa“.

No, zanimljivo da je samo dan nakon toga, 9. travnja 2020. godine, na 223. sjednici Vlade RH u zakonodavnu proceduru poslan „Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, s Nacrtom konačnog prijedloga zakona“, propis kojim su hitno legalizirane dotadašnje aktivnosti Stožera CZ RH, i u njegovo djelovanje uklopljen ministar zdravstva Vili Beroš – vidljiv u priloženom filmu Ministarstva obrane kao jedan od vodećih pružatelja „domovinske sigurnosti“, doduše ovdje prikazan u situacijama s konferencija za tisak „Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske“. Time onda dolazimo u situaciju da kada premijer kaže „Zakon“, on tu misli na „Zakon o sustavu domovinske sigurnosti“ iz 2017. godiine – dok su se za konkretno suočavanje s aktualnom epidemiološkom krizom suštinski bitnima ipak pokazale dorade „Zakona o sustavu civilne zaštite“ (saborski usvojene 18. ožujka 2020. godine) i već spomenutog „Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti“ (usvojen u Saboru 17. travnja 2020. godine) – po kojima djeluje Stožer CZ RH i njegovi članovi. No, sada se tu stanje stvari i dodatno komplicira.

Što dalje u post-Krstičević doba?

Tog istog 8. travnja 2020. Plenković je jasno definirao i status „civilne zaštite“ i samog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, napomenuvši: „Da se mi odmah svi tu jasno razumijemo – Stožer civilne zaštite postoji jer ga je osnovala Vlada Republike Hrvatske. On nije nikakvo tijelo koje je nastalo iz vakuuma, došlo sa Marsa ili ne znam odakle. U njemu su i potpredsjednik Vlade, i ministar zdravstva… Nisu oni tamo došli slučajno. Dakle, oni su tu jer su politički imenovani. I, vrlo je bizarno da sve što radi Stožer… otprilike, postoji jedna linija napada, političkih prije svega, da to nije Vlada. Nego što je? Sve odluke koje Stožer donosi, se prethodno konzultira, naravno, sa Vladom“. Dakle, Stožer CZ RH stoji dobro. Požrtvovno radi, kao i svi njegovi članovi – uključujući jednog od ukupno četiri potpredsjednika Vlade (koji je ujedno i ministar unutarnjih poslova) – kao suštinski političko tijelo, baš jednako kao što je to i „Koordinacija za sustav domovinske sigurnosti“.

No, u kontekstu današnje Republike Hrvatske sva je politika izuzetno personalizirana – pa je nasuprot „civilne zaštite“ (te resornog potpredsjednika i ministra) itekako bila važna i osobna uloga Damira Krstičevića – još jednog potpredsjednika Vlade, ministra bitnog resora i nositelja koncepta „domovinske sigurnosti“. Naime, upravo je on bio jedini koji je taj koncept posljednjih tjedana učestalo spominjao – pa i na Zemuniku (24. travnja tijekom sastanka o pripremama za Protupožarnu sezonu 2020.), i u Zagrebu, kako tijekom susreta s medicinskim osobljem OS RH (5. svibnja, s pripadnicima Odjela za preventivnu medicinsku zaštitu i Odjela za veterinu Vojno zdravstvenog središta ZzP), tako i na Vladi RH (7. svibnja 2020. godine, prilikom predstavljanja sadržajno spornog „Zakona o sveučilištu obrane i sigurnosti“).

Upravo zato i ostavka Damira Krstičeviča, podnesena 7. svibnja i prihvaćena od premijera Andreja Plenkovića oko 16 sati kasnije, 8. svibnja ove godine, nije od značaja samo za Vladu RH, te Ministarstvo obrane kao njen sastavni dio – već i za sve projekte koje je Krstičević posljednjih godina vodio, zagovarao ili poticao. A koncept „domovinske sigurnosti“ jedna je od onih nacionalnih novina koje je posljednjih godina najjednostavnije bilo prepoznati baš u tom i takvom političkom kontekstu. Zato će itekako biti zanimljivo vidjeti je li prva ovogodišnja sjednica „Koordinacije za sustav domovinske sigurnosti“ održana 8. travnja ujedno bila i zadnja takva – ne samo prije predstojećih parlamentarnih izbora, nego i općenito!

Nije posebna novost kada se kaže da Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske periodično ima problema u svom komuniciranju s javnošću. Tome je posljednjih tjedana bio vidljiv niz primjera, koji su kulminirali danas, na Uskrs, 12. travnja 2020. godine. No, vratimo se ponešto u prošlost prije nego se detaljnije osvrnemo i na aktualna događanja. Po prvi su se komunikacijski, ali i koordinacijski problemi Stožera CZ RH vidjeli oko 24. ožujka ove godine, samo nekoliko dana nakon što je tom tijelu Vlada RH kroz ekspresne izmjene „Zakona o sustavu civilne zaštite“ pokušala dati neke šire ovlasti – kada se postavilo načelno pitanje nošenja zaštitnih maski. Iako one nisu bile obavezne, a Stožer je to često ponavljao, ipak se dužnosnike redovito viđalo s maskama, a u Hrvatske pošte i pojedine trgovačke centre nije bio dopušten ulaz bez njih na licu. Ipak, to se pitanje relativno brzo riješilo kada je došlo pred kamere i u fokus javnog interesa – maske su većinom nestale kao bezuvjetna mjera, a njihovo je korištenje ostalo na volju građana i obvezu zdravstvenog osoblja.

Zlatan Avar, zamjenik gradonačelnika Varaždina

Nakon toga, kao drugo veliko pitanje se postavio boravak građana na otvorenom, gdje je policija širom Hrvatske različito tretirala pojave većeg broja ljudi na otvorenim prostorima, dok to za Stožer uopće nije bio neki poseban problem. Dok se u Varaždinu još 21. ožujka trenirala strogoća – pa je načelnik Stožera Civilne zaštite Grada Varaždina Zlatan Avar objavio kako je „Zabranjeno okupljanje na svim javnim površinama, ulicama, trgovima, šetnicama. Od danas je građanima zabranjeno kretanje u javnosti u grupama više od dvoje, a oni također moraju biti na dovoljnom razmaku“, a slične je mjere povremeno utjerivala i policija u Splitu, za ministra zdravstva Beroša je tog istog 21. ožujka prihvatljivi režim ipak bio nešto blaži: „Osnovno je izbjegavati distancu bližu od 2 metra. Izbjegavati boravak u užim gradskim središtima. Šetnja po nekim širim parkovima, kompleksima i šumama je prihvatljiva uz držanje razmaka. U javnim prostorima u užem centru grada to nije prihvatljivo ponašanje“. Takve su se razlike nastavile i nadalje, pa je bez šireg komentara ostala i zanimljiva mjera koju je 9. travnja najavio Stožer civilne zaštite grada Sinja – „Nisu dopušteni organizirani izleti u prirodu, druženja, gradelavanja i sl., stoga će Stožer grada Sinja putem operativnih snaga provoditi stroge kontrole kako obilaskom terena tako i putem dron uređaja, a svi oni koji se zateknu u kršenju mjera bit će od strane policije udaljeni i sankcionirani“. I dok čitava ta tematika ostaje zapravo nedovoljno usklađena, medijskim je prostorom odjeknula neslužbena najava koju je baš nacionalnom Stožeru civilne zaštite u subotu 11. travnja pripisao Jutarnji list – da će sljedećih dana započeti pojačana kontrola svih površina na kojima je evidentirano okupljanje većeg broja građana, s konkretnom najavom da bi se, ako do smanjivanja gužvi ne dođe, išlo i s potpunim zatvaranjem takvih površina (uz navod zatvaranja Bundeka, Jaruna, pa čak i Sljemena u Zagrebu).

Ovakvom lelujanju najave i prakse nije teško povjerovati ako se barem malo pratilo pitanje funkcioniranja tržnica (koje su zatvorene 23. ožujka, odlukom objavljenom u NN 35/20), te određivanja radnog vremena hrvatskih trgovina – koje se prvo 21. ožujka 2020. ograničilo od 8 ujutro do 17 sati, da bi onda sam premijer Plenković 6. travnja najavio: „Ići ćemo na relaksaciju, ali na način koji će slijediti preporuke epidemiologa vodeći maksimalno računa o zdravlju naših sugrađana“. Spomenuta „relaksacija“ nastupila je već 8. travnja kada je donesena Odluka o ponovnom otvaranju tržnica (NN 43/20 od 8. travnja 2020. godine), uz primjenu epidemioloških mjera i politike „socijalnog distanciranja“, te nastavljena dan kasnije (NN 44/20 od 9. travnja 2020. godine) produljenjem radnog vremena trgovina radi „omogućavanja primjerene opskrbe građana u povodu blagdana Uskrsa i Uskrsnog ponedjeljka“ od 9. do 11. travnja 2020. godine. između 7,00 i 20,00 sati, također uz poštivanje svih mjera socijalnog distanciranja. Kako se i ovdje u medijima mnogo čulo o gužvama te potrošačkom nepridržavanju navedenih mjera – nije začudila ni današnja najava Damira Truta, zamjenika načelnika Nacionalnog stožera civilne zaštite u Dnevniku N1 televizije: „Radno vrijeme dućana se odlukom produljilo za prethodna tri dana, dakle za četvrtak, petak i subotu, a od utorka počinju raditi kao što su radili proteklih dana od 8 do 7 sati. Od utorka tržnice rade od 8 sati do 13 sati“. Dakle, prošao Uskrs, prošla i „relaksacija“.

No, problemi su posljednjih dana zapravo kulminirali na dvije odvojene fronte – kao prvo na onoj pravnoj, na kojoj se u pitanje dovelo sam sastav Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske i njegove ovlasti izricanja mjera kakve je posljednjih tjedana izricao – te, kao drugo, po pitanju prakse dnevnog djelovanja Stožera, koji je pričao o kritičnim danima borbe protiv zaraze, ali je u isto vrijeme relaksirao zaštitne mjere sa selektivnim popustima za vjerska događanja širom države, praktički pa suprotno svemu što se s dnevnih konferencija za medije propovijeda već tjednima.

Pravna zavrzlama još bez rješenja

Vili Beroš – stalno pred kamerama, ali nikako u Stožer

Pravni problemi Stožera civilne zaštite RH vuku se već dugo. Naime, prilično je jasno kako današnja operativna struktura koju Republika Hrvatska koristi za borbu protiv zaraze koronavirusom SARS-CoV-2 predstavlja improvizirani spoj više resornih kriznih stožera, koje se u hodu pokušalo ujediniti pod kapom Civilne zaštite i Ministarstva unutarnjih poslova. Pri tome je glavno tijelo takvog sustava imenovano još 20. veljače na sjednici Vlade RH (s objavom u Narodnim novinama 20/20 od 21. veljače 2020. godine) – aktom „Rješenje o imenovanju načelnika, zamjenika načelnika i članova Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske“, u kojem treba kao zanimljivost zamijetiti nepostojanje funkcije za ministra zdravstva Vilija Beroša (umjesto kojeg u tom tijelu resor zdravstva predstavlja široj javnosti anonimna dr. Vera Katalinić-Janković), te priznatu stručnjakinju dr. Alemku Markotić, ravnateljicu Infektivne klinike „Fran Mihaljević“. Iako i te dvije osobe narednih tjedana u javnosti nastupaju kao predstavnici Stožera CZ RH, za vjerovati je da su oni tu zapravo bili tek pridruženo – kao nekakav preostatak Kriznog stožera Ministarstva zdravstva, čijim je formiranjem 13. veljače započelo operativno suzbijanje koronavirusa u RH, što nije legalizirano ni kasnije – recimo, kada Vlada RH samo u Stožer CZ RH 26. ožujka dodaje dr. Maju Grba-Bujević kao predstavnicu Hrvatskog zavoda za hitnu medicinu (NN 37/20 od 27. ožujka 2020. godine), temeljem „Pravilnika o dopuni Pravilnika o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite“ kojeg je 11. veljače 2020. donio ministar unutarnjih poslova (NN 17/20 od 14. veljače 2020. godine).

Sve to možda ne bi ni bio problem da od sredine ožujka navedeni Stožer civilne zaštite RH, kao kobajagi ujedinjeno državno tijelo, nije krenuo donositi i široke odluke o suzbijanju epidemije, koje za svoje uporište uzimaju svježe dopunjeni članak 22.a „Zakona o sustavu civilne zaštite“ (koji propisuje samo ovlast da se donose „odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave“, iako se u stvari izdaju obvezni nalozi svekolikom pučanstvu RH, kakve u svom članku 47. sadržajno propisuje „Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti“ iz 2007. godine (NN 79/07 od 30. srpnja 2007. godine). Naravno, formalni problem tu nastaje kada odluke Stožera CZ RH potpisuje njegov čelnik, ministar unutarnjih poslova RH Davor Božinović, dok zakonsko ovlaštenje prema spomenutom „Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti“ ima samo ministar zdravstva Vili Beroš – koji formalno nije Stožera CZ RH, iako se kao takav javno pojavljuje i predstavlja. Da tu nije riječ samo o naklapanju sitničavih teoretičara, već o realnom problemu u provedbi čitavog sustava zaštite Republike od bolesti Covid-19, pokazalo se 9. travnja ove godine, kada je Vlada RH u hitni postupak poslala dopune spomenutog „Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti“. Njima se zapravo rješava sve one probleme koji u sustavu borbe s aktualnom pandemijom postoje već nekoliko mjeseci – (1) sama bolest Covid-19 se po prvi put uvršta u izričit popis zaraznih bolesti koje su djelokrug ovog propisa, (2) pojačava se ukupni sustav upravljanja krizom u slučaju epidemije i dodatno se definira pojedine epidemiološke mjere, (3) jača se uloga Vlade RH u suzbijanju epidemija i uz ministra zdravstva se uvodi i uloga Stožera civilne zaštite RH, (4) jača se ulogu sanitarnih inspektora u provedbi nadzora primjene mjera, te se (5) postrožava kršenje postojećih prekršaja i širi njihov obuhvat.

Pri tome se uvelike samo centraliziraju već postojeće ovlasti – gdje se zakonskom promjenom u Zakon izrijekom unosi Covid-19, iako već u njemu postoji ovlast ministra zdravstva da dodaje opasne bolesti u priloženi popis, kao što se Vladi dodatno daje mogućnost proglašenja opsega „zaraženog područja“ kakvu je do sada imao ministar zdravstva. Osim toga, u zakon se naglavačke uvodi posljednjih dana tako popularan pojam „samoizolacije” kao prisilne mjere „izolacije u vlastitom domu, odnosno u drugom odgovarajućem prostoru“, za razliku od postojećeg pojma karantene kao opće mjere „ograničenja slobode kretanja“ praćenog „provođenjem zdravstvenih pregleda za vrijeme trajanja karantene“. Naravno, pri tome se ne rješava onaj početni prijepor o samostalnoj prirodi „samoizolacije“, kao izolacije u koju sam sebe stavi pojedinac, već se odmah pretpostavlja prisilna uloga države – koja u praksi redovito ipak podrazumijeva kontakte takvog „samoizoliranog“ pojedinca bilo s bliskim ukućanima ili predstavnicima epidemioloških i zdravstvenih vlasti. Time se uz opći zakonski pojam, kojeg se propustilo praktično definirati prigodnim provedbenim propisom, u zakonski tekst uvodi praktični ali sadržajno mutni pojam iz prakse posljednjih dana. Uz to, u Zakonu sada na više mjesta osviće i „famozni“ Stožer CZ RH – tijelo kojem se dodatno daju ovlasti koje je do sada imao ministar zdravstva – ali sada „u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo“, te s dodatnom mjerom centralizacije koju se formuliralo izrekom „pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske“.

Kako se time zapravo priznaje da je veći dio odluka koje je Stožer CZ RH donosio posljednjih tjedana zapravo bio bez pravnog uporišta, u prijelaznim i završnim odredbama Zakona se dodaje i poseban članak, koji izričito kaže da se – „Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene s ciljem trenutačne zaštite života i zdravlja pučanstva u Republici Hrvatskoj, a u povodu Odluke o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 u Republici Hrvatskoj“, sada legaliziraju, odnosno da – „smatraju se mjerama iz članka 10. stavka 3. ovoga Zakona“, iako one to do saborskog usvajanja ove novele „Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti“ zapravo praktično nisu. Jednako se tako prigodno legalizira i dio prekršajnih kazni o kojima se pričalo proteklih tjedana – gdje se dosadašnje zakonski definirane kazne od 5 do 10 tisuća kuna za fizičke osobe diže na 8 do 15 tisuća kuna, dok se postojeće prekršaje samo za maloljetnike koji ne poštuju epidemiološke mjere širi na sve građane, te postrožava od 2 na 5 tisuća kuna, naplativo na licu mjesta od „sanitarnog inspektora Državnog inspektorata“. Naravno, tek treba vidjeti kako će ove zakonske promjene biti dočekane u Hrvatskome saboru, koji djeluje izvan svog uobičajenog mjesta zasjedanja, sa suženim krugom zastupnika, često i skraćenim parlamentarnim postupkom s ograničenim mogućnostima raspravljanja, te u okolišu Vlade koja učestalo širi svoje ovlasti svim dostupnim sredstvima pod okriljem epidemije, potresa i praktičnog izvanrednog stanja kojeg se nije pravno proglasilo.

Bolje da propadne selo nego običaji

Dok je pravni status Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske posljednjih tjedana bio poprištem masivnih improvizacija, u kojima je pravna forma završila kao taxi-putnik u doba hrvatske epidemije – dakle, „dijagonalno od vozača, i to na stražnjem sjedalu iza suvozača“ – posljednjih se dana u djelovanju tih izvanrednih upravnih vlasti u državi ipak vidjelo da ni u doba epidemije nisu baš svi isti.

Zvonimir Ancić na press-konferenciji Stožera CZ

Očigledno nisu bile dovoljne najave uskršnjih misa, kakve se na Cvjetnicu, u nedjelju 5. travnja moglo čuti od don Nikole Galova iz Segeta pokraj Trogira ili od župnika sa Sirobuje, don Josipa Delaša – koji je tada poručio: „Imat ćemo misu i za Uskrs, pa neka oni, ajde ja ću ih nazvat, svi koji su protiv Boga i Crkve, se u ime đavla protive onome što je istina i dobro. Protiv Boga, vrijednosti i ljudskih prava. Neka bude šta bude, ali mi ćemo imat misu“, dodajući o suprotnim apelima nadbiskupa Bozanića tek „Ne zanima mene uopće kardinal Bozanić! To je njemu, on ima svoju glavu gore, neka rješava kako hoće, a mi ćemo ovdje kako mi hoćemo!“. U nastavku se župnik okomio i na pristigle policajce, zbog čega je završio i prekršajno prijavljen, ali su iz tih riječi ponešto izgleda iščitali samo novinari, koji su se sedam dana kasnije pripremili popratiti ta nedozvoljena okupljanja, dok nadležne vlasti kao da nisu shvatile ništa. Ili su možda shvatile, pa su dodatni razgovori s crkvenim vlastima doveli do pojave Zvonimira Ancića, glasnogovornika Hrvatske biskupske konferencije, na konferenciji za medije Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, u srijedu 8. travnja 2020. godine. Ondje je Ancić istaknuo kako je Katolička crkva (nakon što je postalo jasno da Stožer kreće ograničavati kretanje građana) za taj isti 19. ožujka donijela i svoje odredbe o sprečavanju zaraze, koje su kroz ukupno 12 točaka definirale otkazivanje do daljnjeg svih misa, sakramenata, pučkih pobožnosti i župnih slavlja (pa i na otvorenom), uz otvaranje crkava samo za privatnu molitvu najviše 10 vjernika istodobno, i ograničenje kretanja redovnika i redovnica – što se sve za samo nekoliko dana pokazalo praktičnom preporukom, a ne nekom stvarno obvezujućom odlukom. No, kao što je Stožer još 18. ožujka prihvatio crkvene odluke kao mjerodavne, tako je i nastup g. Ancića te srijede bio predstavljen kao nešto službeno, a onda valjda i obvezujuće (iako to očigledno nije bio).

Samo dan kasnije, dok je na kontinentu postalo normalno da se zabranjuje povođenje tradicionalnih uskršnjih običaja (recimo, priprema te paljenje vuzmenki u ivanečkom kraju), Stožer CZ RH vidljivo je odstupio od svih svojih dotadašnjih pravila i apela – budući je paralelno s pričom o ulasku Republike Hrvatske u „kritično razdoblje“ borbe s epidemijom, vjernicima s otoka Hvara (inače postojbine premijera Plenkovića i ministra zdravstva Beroša) izdao posebnu dozvolu za održavanje tradicionalne procesije „Za križen“. Tom je dozvolom, temeljem upita od strane organizatora (lokalne Bratovštine), izvanredno bilo dopušteno sudjelovanje u procesiji po 15 sudionika iz svakog od 6 otočkih mjesta (Jelsa, Pitve, Vrisnik, Svirče, Vrbanj i Vrboska), o čemu je javnost detalje saznala tek temeljem upita novinara. Naime, kako je na konferenciji za medije tog Velikog četvrtka, 9. travnja 2020. godine na pitanje novinara javnosti objasnio Krunoslav Capak, ravnatelj Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo:

„Dakle, točno je da je ovaj stožer dao dozvolu da se održi taj tradicionalni događaj koji traje jako dugo, kao što znate, i koji stanovnicima Hvara strahovito puno znači… Uz, naravno, procjenu epidemiološke lokalne situacije i, naravno, uz propisivanje strogih mjera higijene i distanciranja, koje su dio te odluke. Ta situacija je bila prodiskutirana na Stožeru i donijeta je odluka da se dopusti taj događaj. To je inače… ‘Za križen’ se zove. Dakle, to je jedan običaj, stari, koji je zaštićen i prijavljen UNESCO-u, kao kulturna baština otoka Hvara. Mi smo se dogovorili da će to biti… Dakle, inače znate da to jako puno ljudi u tome sudjeluje, i da bi to u ovom trenutku bilo opasno… pa smo propisali da može sudjelovati svega 15 osoba. Dakle, to ne može biti jedan ili dvoje, jer se to odvija noću, i taj križ je težak – pa smo se dogovorili da bi se tu radilo o 15 osoba, s time da smo im propisali vrlo stroge mjere. Dakle, oni će morati biti na određenom razmaku, neće smjeti međusobno komunicirati, dodirivati se, i tako dalje… Smatrali smo da tu, s obzirom na to da na Hvaru nemamo slučajeva, da je epidemiološka situacija izrazito povoljna, uz sva upozorenja, da možemo jedan takav događaj dopustiti“.

Naravno, dok se dan kasnije (u petak 10. travnja) službeno čulo kako je tom prigodom sve bilo sjajno, u više su se medija pojavile video snimke pojedinih dijelova procesije s naoko mnogo prisutnih, sa sudjelovanjem i mještana bez ikakvih vidljivih epidemioloških mjera ili ograničenja – čime se uz načelnu univerzalnost nacionalnog režima ograničenja u pitanje dovelo i preduvjete konkretne dozvole – kakvih će ionako u nadolazećim mjesecima vjerojatno biti još, za razne vjerske običaje koji pojedinim lokalnim zajednicama „strahovito puno znače“.

Mise ipak idu…

Konačno, na Uskrs, u nedjelju 12. travnja, sukladno najavama pojedinih župnika i očekivanju medija, na više mjesta u Hrvatskoj su i stvarno održane uskršnje mise, i to mimo naputaka Stožera civilne zaštite, mimo službenih Odluka državnih vlasti, ali i mimo vrha Katoličke crkve. U već spomenutom splitskom predgrađu Sirobuja, oko župne crkve sv. Leopolda Bogdana Mandića tog je jutra došlo i do više incidenata između okupljenih novinara te župnika don Josipa Delaša i pojedinih posebno revnih vjernika – od čega se tijekom dana ogradila i Splitsko-makarska nadbiskupija. A kako stvari zapravo stoje, moglo se vidjeti u 14 sati, na redovitoj konferenciji za medije Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, gdje ova događanja nisu ušla u redoviti uvodni dio objavljenih informacija, već se o misi u Splitu krenulo pričati tek u sklopu odgovora na prvo pitanje novinara. Tu je ministar Božinović istaknuo:

„Ja bih kazao da upute epidemiologa sve ove dane su više nego jasne, koliko god svima nama one teško padale, pa i naravno, na najveći kršćanski blagdan Uskrs. toliko ljudi se odreklo susreta sa svojim obiteljima, dolaska u domovinu, odlaska u crkvu. Međutim, našli su način, velika većina, da proslave Uskrs i sačuvaju zdravlje i živote svih svojih najdražih, i svojih sugrađana. Tako je u Hrvatskoj, tako je u cijelom svijetu, tako je u cijeloj kršćanskoj crkvi. Oni koji za to nemaju razumijevanje, uočavaju se prije svega sa svojom ljudskom savješću. Što se tiče napada na novinarku, njega najoštrije osuđujemo. Napadnuta je u crkvi, na najveći kršćanski blagdan, samo zato što je pokušala raditi svoj posao. Policija u konkretnom slučaju radi u dva smjera. Prvo je kršenje Odluke, o čemu će se izvijestiti Stožer civilne zaštite na razini županije, nadležni inspektorat, kao i Splitsko-makarska nadbiskupija. Drugi pravac djelovanja policije je kriminalističko istraživanje oko događaja u kojem su uhićena dvojica muškaraca, oko ovog događaja u kojem je ozlijeđena novinarka. Ozljede još nisu potpuno kvalificirane. Oni se nalaze na kriminalističkom istraživanju, za kazneno djelo Prisile prema osobi koja obavlja poslove od javnog interesa ili je u javnoj službi, i za oštećenje tuđe stvari“.

No, po pitanju predvidivosti čitavog nemilog događanja, ministar Božinović se ogradio:

„Što se tiče ovog dijela pitanja oko prevencije, ja sam razgovarao sa prvim čovjekom Policijske uprave splitsko-dalmatinske, u ovom trenutku… I, on mi je kazao da nakon onog prvog događaja je bilo već nekoliko dana… se situacija smirila. Policija nije imala informaciju, odnosno dojavu da će u 10 sati se organizirati tako nešto. Međutim, razgovarao sam i sa načelnikom Civilne zaštite, Stožera civilne zaštite Splitsko-dalmatinske županije, i od njega tražio, s obzirom na sve što znamo oko ponašanja vezanog za tu crkvu, da ubuduće organizira službe kako bi se tamo spriječilo okupljanje na isti način kao kad imamo dojave o povećanom okupljanju ljudi na nekim drugim javnim mjestima. Tako da, moje je očekivanje da se ovako nešto neće ponoviti, a što se tiče policije – ona će u konkretnom slučaju, s obzirom na kriminalistička istraživanja koja se provode, svoj dio posla odraditi“.

Analiziravši ove izjave nadležne osobe, nužno se nameće nekoliko zaključaka. Kao prvo, iako čitava tema nije dospjela u sadržaj kojim je službeno otvoreno današnje izlaganje Stožera već se otvorila tek naknadno, na pitanje novinara – do sada se vrlo rijetko (ako ikad) od predstavnika vlasti čuo opis novinara kao „osobe koja obavlja poslove od javnog interesa ili je u javnoj službi“, što je dobro. Dapače, riječ je tu o sintagmi koja je posebno važna kao dio naziva kaznenog djela „Prisila prema osobi koja obavlja poslove od javnog interesa ili u javnoj službi“, koje je u prosincu 2019. po prvi put uvršteno u Kazneni zakon (NN 126/19 od 24. prosinca 2019. godine), sa stupanjem na snagu od 1. siječnja ove godine. Time će dvojica nasilnika iz Splita vjerojatno biti prvi primjeri primjene tog novog članka 315.b Kaznenog zakona – koji sprečavanje takve zaštićene osobe u radu sankcionira kaznom zatvora do tri godine, a za njeno ozljeđivanje predviđa kaznu zatvora od šest mjeseci do pet godina (pa je zato i bitno, kako je ministar Božinović spomenuo, klasificiranje ozljeda jedne novinarke).

No dok je napad na novinare završio jasno kvalificiran, bitno je blaže bila obuhvaćena sama aktivnost organiziranja lokalnog vjerskog okupljanja građana koje tu predstavlja „kršenje Odluke“ Stožera CZ RH. O njemu će se izvještavati, među ostalim i tamošnju nadbiskupiju (gotovo kao diplomatsko predstavništvo strane države ili međunarodne organizacije), a nema ni spomena kaznenog djela „Širenja i prenošenja zarazne bolesti“ iz čl. 180 Kaznenog zakona, koji u svom prvom stavku jasno kaže: „Tko ne postupi po propisima ili naredbama kojima nadležno državno tijelo naređuje preglede, dezinfekciju, dezinsekciju, deratizaciju, odvajanje bolesnika ili drugu mjeru za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti među ljudima, odnosno za sprječavanje i suzbijanje zarazne bolesti životinja od kojih mogu oboljeti i ljudi, pa zbog toga dođe do opasnosti od širenja zarazne bolesti među ljudima ili prenošenja zarazne bolesti sa životinja na ljude, kaznit će se kaznom zatvora do dvije godine“ – pa još regulira da će u slučaju stvarnog prenošenja zaraze kazna biti do tri godine, a ako je djelo počinjeno iz nehaja, riječ će biti o kazni zatvora do jedne godine. Ujedno, barem prividno se iz Stožera CZ RH tolerira i izgovor kako policija nije imala informacije o održavanju jasno i javno najavljene mise, za koju su novinari više medijskih kuća uspjeli bez problema pripremiti praćenje, u poznato vrijeme te na poznatome licu mjesta. Konačno, nije jasno ni kakve će posljedice imati okupljanje maskiranih osoba koje su kasnije tijekom nedjelje 12. travnja ispred iste te crkve u splitskom predgrađu Sirobuja javno pružale podršku župniku Delašu u njegovom obračunu s vlastima i medijima.

Što dalje?

Dok je prozivani župnik naknadno čitavo ovo događanje opisao riječima: „Strašno je bilo, toliko puno tih milicajaca… ja ću reći jugomilicajaca, ne hrvatskih policajaca. I tako nehumano ponašanje sa svijetom, to se ne može opisati, to je neshvatljivo. To je pljuvanje po Bogu i protiv Boga, i gaženje po narodu i njegovom dostojanstvu“, dodajući još i „Ponavljam, neka me ubiju i neka uživaju! Ta naša Vlada je potpuno protiv naroda, gazi dostojanstvo našega čovika. Mogu ići u trgovinu, a u crkvu ne mogu, jedna manja grupa. To nema nikakve logike. To komunjare iza rata nisu radile što oni danas rade. Protiv Boga, Crkve i naroda, a u ime neke zaštite naroda“.

Od nadležnih se čulo tek kako će biti poduzete mjere da se spomenuta uskrsna misa ne ponovi – što valjda i neće, barem do idućeg Uskrsa. Uz to, kako novinari nisu posebno pitali, nije se čulo ništa o primjerima drugih hrvatskih crkava (recimo, Večernji list spominje onu u zagrebačkom naselju Travno), gdje su također bile služene mise uz kršenje iste te Odluke nacionalnog Stožera civilne zaštite. Pa ipak, kako bilo da bilo, sva su takva postupanja suštinski suprotna odredbi čl. 4 Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica (NN 83/02 od 16. srpnja 2002. godine) koji propisuje: „Vjerska zajednica ne smije djelovati sa sadržajem i načinom obavljanja vjerskih obreda i drugih očitovanja vjere koji su protivni pravnom poretku, javnom moralu ili na štetu života i zdravlja ili drugih prava i sloboda njenih vjernika i drugih građana“.

Dakle, da zaključimo. Dok za maske još nije jasno koriste li i stanovništvu koje si ih teško može priuštiti po preprodavačkim cijenama, ili samo zdravstvenim radnicima kojima ih nabavlja država – jasno je da boravak na otvorenom koristi svima, iako neće biti dopušten čim veći broj građana stvarno i pohrli na sunce. Stožer civilne zaštite RH – tko god ga zapravo sačinjavao – će i dalje propisivati mjere što ograničavaju ljudska prava građana, ako bude sreće da im tu ovlast ipak uskoro potvrdi Sabor, legalizirajući njihove dosadašnje pravne improvizacije. Hrvatska će još neko vrijeme biti u „kritičnim danima“ borbe s epidemijom, osim kad traju veliki vjerski blagdani ili se provode vjerski običaji koji pojedinim lokalnim zajednicama „strašno puno znače“. U ta doba, za razliku od „kritične realnosti“, neće biti problema olabaviti kupovinu, i sve odluke ili naputke svjetovnih vlasti shvaćati suštinski neobavezno – dok se možda nastavi kaznenim sankcijama braniti tek fizičko nasilje usmjereno protiv novinara koji na posljedice takve dvojbene državne prakse upozoravaju.

U ponedjeljak ujutro pažnju javnosti uzburkao je sudac Ustavnog suda Andrej Abramović svojim tekstom na stručnom portalu Ius-Info. U njemu je iznio svoje gledanje (1) na problem nedavnih dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite koje su 18. ožujka ove godine bile usvojene u Hrvatskom saboru po posebnom skraćenom postupku, temeljem dogovora većine klubova te bez rasprave, kao i (2) na davanje ovlasti Stožeru civilne zaštite Republike Hrvatske za lociranje osoba primjenom telekomunikacijskih sustava – o čemu postupak u Hrvatskom saboru još traje. U nastavku donosimo spomenuti tekst Andreja Abramovića, suca Ustavnog suda, koji predstavlja vrijedan doprinos hrvatskom promišljanju ove aktualne sigurnosne tematike:

Iznenadna pandemija Covid-19 virusa s jedne, i mjere koje u vezi nje vlast poduzima s druge strane, otvorili su i aktualizirali neka „par excellence“ ustavna pitanja. A pitanja traže odgovore, u konkretnom slučaju žurno. Traženje odgovora komplicira činjenica da je virus nepredvidiv, nitko sa sigurnošću ne zna što se od njega u budućnosti može očekivati, a najmanje to znaju pravnici. Dodatni problem kod takvih računanja je, s jedne strane, jednostavna istina da jedan jedini ljudski život ima beskrajnu vrijednost, neusporedivu s drugim vrijednostima. S druge strane gledano, ljudima je neizbježna sudbina da umiru i umirat će, pa bi umirali i bez virusne epidemije.

Međutim, od predviđanja posljedica djelovanja virusa djelomično ovisi – ili može ovisiti – pravna kategorizacija situacije u kojoj se nalazimo. Zašto je to posebno važno, naglasit ću u tekstu kasnije, na više mjesta. Pokušat ću stoga prilagoditi metodu razmišljanja tom svom – i općem – medicinskom neznanju, te probati dati gore spomenute odgovore onako kako ih ja vidim.

Zaštita zdravlja u izvarednom stanju

Izvanredno stanje nije ustavni termin, već pravno kolokvijalni za ono što regulira (i) čl. 17. Ustava RH, gdje se kaže:

„Članak 17.

U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika (…)

Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji (…)“.

Ovako kako je norma formulirana zaključujem da čl. 17. ne traži da Sabor proglasi „izvanredno“ stanje (zbirni termin za „ratno stanje, stanje neposredne ugroženosti države i stanje velike prirodne nepogode“), već traži da – ako takvo stanje faktički nastupi i zahtijeva ograničenje pojedinih ustavnih sloboda i prava – Sabor o ograničavanju prava odluči dvotrećinskom većinom.

Argumenti su sljedeći:

a) Sabor odlučuje o ratu i miru temeljem druge ustavne odredbe (čl. 81.);

b) stanje prirodne nepogode proglašava Vlada temeljem čl. 7. st. 1. Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda (NN 16/2019.), a stanje katastrofe (koje se sadržajem pojma većim dijelom poklapa sa stanjem prirodne nepogode) također Vlada temeljem čl. 54. st. 1. Zakona o sustavu civilne zaštite (NN 82/2015. 118/2018. i 31/2020.) i

c) stanje je mnogo više činjenična nego pravna kategorija. Svatko može prepoznati ratno stanje čak i kada rat nije proglašen – vidi čl. 100. Ustava RH. U tom smislu je svako stanje koje zbog svojih kvaliteta ili kvantiteta izmiče mogućnosti da bude kontrolirano redovno važećim pozitivnim propisima po definiciji izvanredno.

Ako ćemo koristiti „common sense“ argument: gdje ćeš naći izvanrednijeg stanja od globalne pandemije, prestanka cirkulacije ljudi i roba, karantena i izolacija svih vrsta i na svakom koraku. Ili, „argumentom a contrario“: bismo li uopće smjeli zatvoriti granice prema zemljama EU-a, kojoj i sami pripadamo, da se ne nalazimo u izvanrednom stanju? Kao što znamo, Vlada nije proglasila niti stanje prirodne nepogode, niti stanje katastrofe, već je novelirala Zakon o sustavu civilne zaštite na način da je uvela stanje „nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu“. Punim tekstom novela donesena 18. ožujka 2020. glasi:

„Članak 22.a

(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana“.

Kada se pogleda definicija katastrofe iz čl. 3. st. 1. toč. 8. istog zakona („stanje izazvano prirodnim… događajem koji opsegom, intenzitetom i neočekivanošću ugrožava zdravlje i živote većeg broja ljudi, imovinu veće vrijednosti i okoliš…“), onda vidimo da se te dvije definicije skoro u potpunosti poklapaju. Zašto Vlada nije proglasila zakonom predviđeno stanje, već novelom uvela novo, hibridno, sadržajem isto a imenom različito? Da li baš zbog toga da se ne aktivira automatski i jednoznačno čl. 17. Ustava, već da se može dopustiti (i) tumačenje da smo – još uvijek – u okvirima čl. 16.? Pored svega toga, odredba čl. 51. st. 1. Zakona o sustavu civilne zaštite pod naslovom „Reagiranje“ diktira da „reagiranje započinje aktiviranjem sudionika u sektoru civilne zaštite iz civilnog sektora, nastavlja se proglašavanjem velike nesreće i katastrofe, provođenjem mjera civilne zaštite…“. Dakle, prije mjera treba proglasiti stanje za otklanjanje kojeg su mjere uopće potrebne. Razmotrimo moguće razloge takvog postupka.

Zaštita zdravlja izvan izvanrednog stanja

Odredba čl. 16. Ustava RH glasi:

„Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju“.

Razlika stipulacije čl. 16. prema čl. 17. odmah se uočava na dva nivoa:

a) dopušta se donošenje (ali isključivo) zakona običnom većinom, ali

b) traži se razmjernost ograničenja (prema čl. 17. tek „primjerenost“).

Za zakonodavca, ako pod tom riječi razumijemo Sabor, naoko je lakše i sigurnije ako se kreće u sferi čl. 17. u izvanrednom stanju, jer tada nije potrebno da poštuje zahtjev razmjernosti mjera ograničenja, a što u vrijeme kad se traže brze odluke ponekad i nije lako. Lakši zahtjev primjerenosti mjera sigurno je lakše poštovati, mnogo više toga može biti primjereno nego razmjerno. Ali… Tada je ustavni zahtjev legitimacija mjera dvotrećinskom većinom, zahtjev koji nije drag niti jednoj vladajućoj većini – osim ako je sama po sebi već dvotrećinska.

S druge strane, zakonodavac nema razloga strahovati od eventualnog kršenja principa razmjernosti, mislim iz sljedećih razloga:

a) najprije da se vratimo na problem iz uvoda: nepoznavanje prirode virusa s kojim se borimo i posljedica kojima nam prijeti praktički onemogućava provođenje testa razmjernosti. Ako nam nije dostupno precizno predviđanje o mogućem broju zaraženih i mogućoj stopi smrtnosti – da ne govorimo o metodologiji utvrđivanja uzroka smrti u vrijeme epidemije – bilo kakav test razmjernosti neće biti moguće provesti, a svaka mjera profilakse bit će „spasonosna“ (jer bi bez nje posljedice „sasvim sigurno“ bile „puno teže“) i

b) Ustavni sud sustavno, koristeći kao zaklon nedostatak izričite ustavne norme, odbija sudjelovati u tumačenju Ustava u (realnom) vremenu krize, inzistira na odlučivanju „post festum“, kada i eventualno utvrđenje nerazmjernosti poduzetih mjera neće više nikome ništa značiti.

Zastrašujuće je sve raširenije mišljenje, koje se sve glasnije izriče, da u slučaju izvanrednog stanja Sabor više ne djeluje. Ta pogrešna pretpostavka, jer dovoljno je pročitati čl. 17. Ustava da bi se jasno znalo da Sabor ne djeluje samo ako to ne može činiti, dovodi i do pogrešnih zaključaka. Kriva perspektiva nudi krivi odgovor: ako zakonodavac više nije Sabor, onda će to morati biti netko drugi, moguće i tijelo koje u ime Vlade „upravlja krizom“. Ali to je onda državni udar.

Što iz navedenog ima slijediti?

Čini se da vladajuća većina u zakonodavnom tijelu namjerno izbjegava primijeniti i ustavnu, i zakonsku normu, kako bi joj bilo omogućeno da krizom upravlja – a što bez ograničavanja ustavnih prava jednostavno ne ide – pomoću zakona donesenih jednostavnom većinom (čl. 82. Ustava). Također se čini da joj takvo nastojanje sasvim dobro uspijeva. Razloge takvog uspjeha treba tražiti u (tradicionalnoj) neslozi pravne teorije, inertnosti i ravnodušnosti pravne i opće javnosti, te izolacionističkoj politici Ustavnog suda koji se drži „(…) visoko, k’o oblak il’ tron, da ne dopre do njeg’ niskog tornja zvon (…) strah obraćenika, molitve za spas (…)“, kako to kazuje Ivan Goran Kovačić, u prigodnoj pjesmi „Moj grob“.

Kakve će posljedice takvog postupanja biti u odnosu na borbu s epidemijom? Ne znam kazati i ne usudim se prognozirati. Ali da će posljedice biti loše u odnosu na ustavom zajamčena ljudska prava – to sam sasvim siguran. Već je izigravanje važećih i zakonskih normi, pravna nesigurnost, stvaranje uvjerenja u javnosti da sve može „i ovako i onako“ udar na ljudska prava samo po sebi. Na žalost, ima i praktičnih, već vidljivih posljedica. Pod krinkom brige za građanstvo uvode se mjere koje sasvim sigurno krše ljudska prava. Nezakonito ili meta-zakonito. Ilustrirat ću to na par praktičnih primjera.

Zabrana kretanja, karantena, samoizolacija

Primjer prvi

Dana 23.03.2020. godine Stožer civilne zaštite RH donio je „Odluku o zabrani napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka u RH“, prema kojoj se ograničava kretanje na hitne službe, opskrbu i dostavu, uvode propusnice etc. Sasvim je nedvojbeno da se tom odlukom ograničavaju ljudska prava. Prvi problem je da mjeru donosi Stožer civilne zaštite, ali u Zakonu o sustavu civilne zaštite takva mjera nije predviđena, niti je zakon dopunjen u tom smjeru „ad hoc“ novelom od 18. ožujka 2020. godine. Da bi se mjerom mogla ograničavati ljudska ustavna prava, mjera ograničenja mora biti zakonom predviđena i mora ju odrediti nadležno tijelo. Ako nije predviđena, mora biti donesena u zakonodavnom postupku i u predviđenoj proceduri. Kao što je gore već rečeno, sam zakon nalaže da prije donošenja mjera reakcije najprije treba proglasiti stanje katastrofe, a što jasno diktira zakonsku proceduru.

Ne može se na Stožer civilne zaštite novelom Zakona o sustavu civilne zaštite prenijeti ovlasti svih tijela iz svih zakona, jer to znači suspenziju demokracije, „de facto“ diktaturu. Usput rečeno, Odluka je i inače nomotehnički manjkava na opasan način, pa tako ne sadrži čak niti okvirni rok trajanja mjere ograničenja koju predviđa.

Primjer drugi

Dana 25. ožujka 2020. godine Stožer civilne zaštite Šibensko kninske županije(!) stavio je u karantenu cijeli otok Murter. Na prilazne ceste postavljene su fizičke prepreke. Kao u vrijeme rata. Međutim je karantena po zakonu nešto sasvim drugo, i iz drugog razloga. Prema odredbi čl. 55. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Narodne novine 79/2007., 113/2008., 43/2009. i 130/2017.) u karantenu:

a) se mogu prisilno smjestiti samo ljudi, a ne cijela područja;

b) može je odrediti samo ministar zdravstva, a ne stožer civilne zaštite, pa još regionalni;

c) moguća je samo u slučaju kuge ili virusnih hemoragijskih groznica (Ebola, Lassa ili Marburg), što kod nas srećom nije slučaj, a za druge bolesti odluku također mora donijeti ministar zdravstva (na internetu nisam našao takvu odluku) i

d) karantena se mora platiti osobama koje su u nju prisilno stavljene temeljem odredbe čl. 47. st. 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Ništa od navedenog ovdje nije slučaj. Ako su mjere nužne, moraju se prvo zakonom predvidjeti, pa na zakonom predviđeni način uvesti. Ovako su stanovnici na milost i nemilost aktivizma nekakvog stožera (u stožerima ne oskudijevamo, za razliku od zaštitne opreme). Kako će se otok izvući iz ove nezakonite, neustavne i poprilično nadrealne situacije, ostaje nam da vidimo. Možda nešto zarade izvan turističke sezone, ako ćemo poštovati vlastiti zakon i platiti svima karantenu? Ipak, najbolje bi im bilo da kolektivno ozdrave što brže.

Primjer treći

Samoizolacija je mjera iz čl. 20. i 21. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a sastoji se od „izoliranja i liječenja u stanu“. Međutim, posve je upitno može li se takvom mjerom ograničavati nečija ustavna prava kad je nedvojbeno da postoji test koji potvrđuje ili opovrgava zaraženost. Zatvaranje ljudi u vlastite kuće bez testiranja stavlja ih u prekarni položaj: postaju niti zdravi niti bolesni, stigmatizirani su do mjere ugroženosti od većine. Svjedoci smo da ih legitimiraju neovlaštene osobe (apotekari!), a priprema im se (navodno) i mjera praćenja mobitela. Zbog nedefiniranosti mjere i zbog postojanja testa na bolest mjera samoizolacije nije niti proporcionalna prema čl. 16., niti primjerena prema čl. 17. Ustava. Njome je dana prednost štednji na testovima tj. ekonomskim interesima države nad temeljnim ljudskim pravima. To je nedopustivo, to čak nisu vrijednosti istog ranga.

Za kraj teksta, ali ne i epidemije

Nema te nužde koja opravdava postupanje mimo zakona i Ustava, jer i Ustav i zakoni reguliraju (i) stanja nužde. Ako je nužda takva da zakone treba mijenjati, Ustav predviđa i postupak promjene, i osigurače zaštite. O krizi se misli unaprijed, hladne glave, da bi se onda kad kriza nastupi, moglo vjerovati samome sebi i svojoj trijeznoj procjeni. Ne čini zajednici najbolje onaj koji traži prečace, već onaj koji održava puteve. Procedura je glavna zaštita demokracije, a, dugoročno gledano, šteta na demokraciji veća je od štete izazvane bilo kakvim virusom. Nitko ne zna kakve mjere treba poduzimati protiv pandemije nepoznatog virusa. Različite zemlje bore se na različite, i potpuno oprečne, načine. Svi se stručnjaci slažu da će spas biti kad postignemo „imunitet krda“. Ali u svrhu postizanja tog cilja mi u međuvremenu krdo ne smijemo postati.

Cilj ovog teksta nije da polemizira s mjerama koje se poduzimaju, već s pitanjem TKO ih poduzima. Cilj je da se upozori da mi imamo zakonske i ustavne mehanizme, koje smo sami stvorili, i kojih se moramo držati da ne bismo izgubili one vrijednosti koje su u demokratskom društvu važnije čak i od ljudskih života. Trebamo poštovati vlastiti Ustav i vlastite zakone. U demokratskom društvu sloboda se očituje upravo u tome, u poštovanju zakona.

——————

Težinu izrečenih stavova u ovome tekstu ocrtava i jučerašnja reakcija samog Ustavnog suda RH, čiji je predsjednik Miroslav Šeparović u javnost izašao posebnim priopćenjem. Dok stručne te saborske rasprave na ovu aktualnu temu i dalje traju, ovdje uvodno citiramo što se o teksta suca Abramovića čulo iz Ustavnoga suda:

„Radi se o privatnim stavovima suca Abramovića na koje on ima pravo, ali iza kojih ne stoji Ustavni sud niti isti predstavljaju stavove Ustavnog suda. Načelno, sudac Ustavnog suda smije objavljivati stručne i znanstvene članke. Međutim, u konkretnom slučaju riječje o stavovima koje je sudac Abramović zastupao u internoj raspravi između sudaca Ustavnog suda o tome treba li Ustavni sud uputiti Izvješće Hrvatskom saboru o pojavama neustavnosti i nezakonitosti prema čl.104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Njegove stavove nije podržala velika većina sutkinja i sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske. Ustavni sud pažljivo prati sve mjere i radnje koje nadležna državna tijela poduzimaju za suzbijanje pandemijekorona virusom te je ocijenio da u ovom trenutku nema nikakve potrebe za postupanjem Ustavnog suda u smislu njegovih ustavnih ovlasti“ .

* Gost autor je Andrej Abramović, od lipnja 2016. pa do danas sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske. Tekst pod originalnim naslovom „Ustavnost u doba virusa“ objavio je 30. ožujka 2020. godine na internetskim stranicama Ius-Info (http://www.iusinfo.hr/Default.aspx). Na portal Obris.org ga prenosimo s dozvolom izdavaća, a njegov se original nalazi na adresi: http://www.iusinfo.hr/DailyContent/Topical.aspx?id=41073

]]> https://obris.mrak.biz/hrvatska/stozer-cz-rh-neki-problemi-i-izazovi/ Sat, 28 Mar 2020 19:17:37 +0000 http://obris.org/?p=63187  

Kao što je to bilo ubičajeno svih proteklih dana, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske je i danas, u subotu 28. ožujka 2020. godine, u 16 sati održao svoju popodnevnu konferenciju za medije. Njen je sadržaj također bio relativno standardan – izvješće o stanju borbe protiv bolesti Covid-19 u Hrvatskoj i onda odgovori na pitanja malobrojnih prisutnih novinara. No, baš pri kraju tog događanja opet su na vidjelo jasno došli problemi koje ova krizna organizacija posljednjih dana ima u pojedinim aspektima svoga rada, i to posebice u dva odvojena područja.

Problemi, problemi…

Kao prvo, Stožer CZ RH posljednje vrijeme ima problema u održavanju koherentnosti svog medijskog komuniciranja. Ovaj se problem po prvi put jasno vidio prije koji dan na pitanju korisnosti raznih medicinskih maski i s time vezanih preporuka o njihovom javnom nošenju, zatim pri pozivu na obuzdavanje plaćenih reklama u medijima, kao i pri službenom davanju ujednačenih preporuka o boravku na otvorenom. Sada je na vidjelo iskočio novi problem. Naime, u samo minutu razmaka pri kraju konferencije, ministar unutarnjih poslova RH i načelnik Stožera Davor Božinović prvo je pozvao medije da se koncentriraju na zarazu i prenošenje uz nju vezanih službenih poruka, da bi samo minutu kasnije onda ustanovio kako fokus javnosti i ne bi trebao biti čvrsto na toj temi.

Tako prvo kaže ministar Božinović:

„Mi ulazimo u kritično važno razdoblje, sljedećih nekoliko tjedana, i moramo izdržati u ovom režimu danas kako bi se sačuvali za sutra. Zato molim sve da ne izlaze bez nužne potrebe. Tu zahvaljujem i molim sve medije da pojačaju svoju komunikaciju o potrebi poštivanja protuepidemijskih mjera. To nam je važno, jer moć medija je velika, a takva je i potreba da ove poruke dođu do svakog građanina RH, pogotovo ona najvažnija – ostanite doma“.

Da bi samo minutu kasnije Božinović zaključio: „(…) A, također, i u konzultacijama sa psiholozima i psihijatrima, držimo da ne bi trebalo cjelodnevni fokus javnosti biti samo na koronavirusu“.

Već laički gledano, medijima je teško (ako ne i nemoguće) poslušati oba ova naputka odjednom. Koncentracija javnosti na temu zaraze koronavirusom jako je intenzivna već neko vrijeme, i taj će fokus postupno biti sve teže zadržati oštrim. Epidemija koronavirusa, broj zaraženih i preminulih, kao i njihove osobne priče, te pojedini loši primjeri, već mjesec i pol glavna su, da ne kažemo i jedina tema većine medija. S druge strane, prema postojećoj vremenskoj prognozi, od sredine sljedećeg tjedna ponovno nam slijedi sve ljepše i toplije vrijeme kada će samo praktično provođenje glavnog slogana „ostani doma“ biti sve teže.

Dok je jasno kako se starije kronične bolesnike generalno poziva na ostanak kod kuće, problem ne rješava ni pojedinačni odlazak na sunce i svježi zrak, ako se takvi pojedinci na kraju masovnije okupljaju u jednim te istim društveno popularnim otvorenim prostorima (stvarajući time načelno okupljanje). Po tom se pitanju već sada vide rasprave o različim režimima državnog (policijskog) nadzora građana na otvorenim prostorima u različitim dijelovima Hrvatske, a te će se diskusije o razlikama i opravdanosti pojedinih lokalnih režima zasigurno zaoštravati s boljim vremenom. U ovom kontekstu nije lako jednoznačno svrstati ni izjave ministra zdravstva Vilija Beroša s jutrošnje press-konferencije – kada je ministar ponovno poručio građanima da se fokusiraju i na neke druge stvari, te da uživaju npr. u besplatnim online sadržajima koji se trenutno nude na čitavom nizu platformi. Humor je zdrav, rekao je neki dan ministar Beroš, a kako „lockdown“ sve duže traje – trebat će uz dobru volju sačuvati i dozu zdravog razuma.

Hijerarhija bez kontrole

Kao drugo, Stožer CZ RH očigledno ima problema ne samo u provedbi čvrste kontrole nižih instanci samog sustava civilne zaštite, nego i lokalnih razina vlasti, te sa političkom sferom općenito. Riječ je tu izgleda o organizacijama i pojedincima kojima je teško izdati makar preporuke i naputke, čak i kad im se dnevna praksa bitno razlikuje od one na vrhu piramide Civilne zaštite, a kamoli išta drugo. Ova se činjenica danas sjajno ogledala u pitanju prisutnih novinara, te dobivenom službenom odgovoru načelnika Stožera CZ RH:

„Jedno pitanje za ministra Božinovića. Vezano je za ograničavanje. Dakle, ograničili ste i okupljanja, i kretanja običnih građana… Međutim, pojedini političari danas su obilazili ruševna područja Zagreba. Okruženi su i sa desecima novinara, svojih savjetnika. Hoćete li izdati nekakve preporuke, naputke – kako se može održavati press konferencija, i kako se mogu davati izjave u ovo doba?“

No, ovaj konkretni novinarski apel, za kojeg već i površno praćenje medija jasno ukazuje o kome i čemu se radi, dobio je tek zabrinjavajuće blagi odgovor čelnog čovjeka aktualnog sustava upravljanja krizom u Hrvatskoj. Naime, Božinović je tu danas odgovorio:

„Pa, ja ću vam na to pitanje odgovoriti da mi imamo stalne konzultacije sa epidemiolozima, uključujući i naše epidemiologe ovdje u Stožeru, koji su i nama preporučili smanjenje kontakata radi sigurnosti ljudi koji rade u Stožeru, i radi vas novinara. A, također, i u konzultacijama sa psiholozima i psihijatrima, držimo da ne bi trebalo cjelodnevni fokus javnosti biti samo na koronavirusu, (…) Tako da umjesto konkretnog odgovora, ja ću vam reći da mi ćemo krenuti od sebe, i pokazati našim primjerom… na način da vam se zahvaljujem, i sazivam slijedeću konferenciju za medije sutra u 14 sati“.

Dok nije sporno da Stožer CZ RH čine stručnjaci, koji odgovorno rade svoj posao, i čijem se primjeru postupanja tek povremeno nađe manjih prigovora (više kozmetičke razine) – jednako tako nije sporno da nisu svi takvi. Nažalost, dok Stožer CZ RH nastoji voditi primjerom, koji uključuje i postavljanje pleksiglas pregrade između članova Stožera i novinara, za to vrijeme navedeni „pojedini političari“ – koji ruševine po Zagrebu obilaze „okruženi desecima novinara i savjetnika“ – jednostavno nastavljaju raditi po svom. Pri tome, javnost se u nedostatku trzanja uzde s državnoga vrha i stvarnog uvođenja proklamirane discipline može tek zabavljati njihovim populističkim izjavama, te promatrati načine na koji oni nose ili ne nose zaštitnu opremu, dok riziku bolesti izlažu i sebe i sve oko sebe.

Gradonačelnik u obilasku obrazovnih objekata na istoku Zagreba, 27. ožujka 2020. (Izvor: Grad Zagreb)

Premijer Plenković u posjetu Krapinsko-zagorskoj županiji, 28. ožujka 2020. (Izvor: Vlada RH)